مفهوم صلاحیت گزینشی درآرای دیوان عدالت اداری

تحقیقات حقوقی بین المللی

مقاله 1، دوره 7، شماره 25، دی 1393، صفحه 1-32   

نویسندگان

وحید بابازاد¹؛ اسداله یاوری²

¹دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق عمومی‌دانشکده حقوق دانشگاه آزاد تهران مرکز.(مسئول مکاتبات)

²استادیار و عضو هیات علمی‌دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی. نویسنده اصلی.

کلیدواژه‌ها

صلاحیت گزینشی ـ مقامات اداری ـ اختیارات گزینشی ـ نظارت ـ دیوان عدالت اداری

اصل مقاله

مفهوم صلاحیت گزینشی درآرای دیوان عدالت اداری

*وحید بابازاده      **دکتراسداله یاوری

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      چکیده

با توجه به توسعه­و پیشرفت حقوق عمومی، خصوصاً مسایل و پیچیدگی­های روزافزون حقوق اداری نمی­توان بر‌این باور بود که به طور کلی قوانین و مقررات موجود جوابگوی تمامی‌موضوعات حقوق اداری باشد. لذا برای رسیدن به جامعه‌ی مطلوب اداری نیازمند یکسری اصولی هستیم که بتوانیم در جهت حرکت در مسیر تحول حقوق اداری پیش برویم و در واقع بتوانیم اهداف جامعه اداری را طوری‌ترسیم کنیم که هم در جهت کمال اداره باشد و هم مأمور اداری بتواند رسالت خود را به نحو احسن در راستای تعالی حقوق اداری انجام دهد و هم مردم بتوانند در سایه­ی اعتماد به‌این جامعه مطلوب اداری به حق و حقوق خود برسند و در نهایت‌ این که کنترل قضایی اعمال اداری نیز امکان پذیر باشد. برای نیل به چنین اهدافی وجود پدیده­ای به نام «صلاحیت گزینشی» اجتناب ناپذیر خواهد بود.

 

واژگان کلیدی: صلاحیت گزینشی ـ مقامات اداری ـ اختیارات گزینشی ـ نظارت ـ دیوان عدالت اداری.

 

 

مقدمه

حقوق عمومی‌و بالاخص حقوق اداری در حال گذر از یک پیچ تاریخی است و‌این مؤیّد آن است که مردم بیش از پیش حقوق خود را می­شناسند و آن را به عنوان یک انتظار مشروع مطالبه می­کنند و حرکت از حقوق اداری سنتی خشک و انعطاف ناپذیر به سمت حقوق اداری مُدرن منعطف قابل لمس و محسوس است اما مسأله­ی امروز حقوق اداری، وجود صلاحیت گزینشی نیست بلکه چالش در حوزه­ی حقوق عمومی، همانا شیوع تصمیم­های سلیقه­ای و دلبخواهانه مقامات دولتی است که منجر به بی­ثباتی حقوق اداری گردیده است، بنابراین مهم‌ترین دغدغه نگارنده ضمن تبیین مفهوم و ماهیت صلاحیت گزینشی پیش بینی مقیاس­هایی برای قانونمند کردن صلاحیت­های گزینشی و نظارت و کنترل بر آن ها می­باشد که برای رسیدن به‌این مهم همانطور که گفته شد لازم است به مفهوم و ماهیت صلاحیت گزینشی و چگونگی کنترل و نظارت بر آن بپردازیم چرا که اگر بر‌این باور باشیم که مسایل و پیچیدگی­های حقوق اداری فقط در پرتو رفتار خشک و انعطاف ناپذیر به اصطلاح قانونی حل خواهد شد و قایل بر وجود صلاحیت­های تکلیفی (قانونی) در همه­ی زمینه­های حقوق اداری باشیم، نمی‌توانیم به سمت جامعه اداری مُدرن حرکت کنیم اما اگر به دنبال «کارآمدی دولت» و «منفعت عمومی» باشیم ناگزیر به وارد کردن «صلاحیت­های گزینشی» در حقوق اداری هستیم.

به طور معمول، در دولت مبتنی بر حاکمیت قانون، اَعمال اداری تابع اصل مشروعیت هستند؛ امّا در عین حال، رعایت اصل مشروعیت از سوی اداره باید انعطاف پذیر باشد تا مقام اداری بتواند اَعمال اداری را به طور کارآمد انجام دهد و از‌این روی انعطاف پذیری که در حقوق عمومی‌امری استثنایی است، در قالب صلاحیت­های گزینشی‌این امکان را برای مقام اداری فراهم می­سازد.^[1]

«صلاحیت گزینشی» نهادی است که به کمک «قانون عام» می­آید تا بتواند ابزاری مناسب جهت فردی سازی عدالت باشد. قانون گرایی، همیشه مشکل را حل نمی­کند.

بخش اول- مفهوم ومبانی نظری صلاحیت گزینشی

فصل اول- مفهوم صلاحیت وانواع آن

مبحث اول- مفهوم صلاحیت

برای اصطلاح کلیدی Power یا Authority، معادل­های متعدّدی به کار برده شده است، که متأسفانه گویای مفهوم دقیق‌این اصطلاح نمی­باشد که عبارتند از: قدرت مبتنی بر قانون، تصمیم گیری و اختیار که مناسب­ترین آن ها قدرت مبتنی بر قانون یا همان صلاحیت می­باشد. «صلاحیت» در حقوق اداری مفهومی‌است که همواره ماهیّت و حدود آن محل مناقشه بوده است.

با توجّه به اهمیت‌این مفهوم و نقش آن، به عنوان یکی از کلید واژه­های حقوق اداری نوین، بازشناسی آن ضروری به نظر می­رسد.

در حقوق اداری گفته می­شود صلاحیت شایستگی و اجازه­ی قانونی است که از طرف قانون به مقام اداری برای بهتراداره کردن اداره داده می‌شوددرواقع صلاحیت تعیین کننده حوزه اقدام وفعالیت اداره است.

صلاحیت اداری وضعیت حقوقی مشخصی است که برای مقام یا مرجع اداری تعریف می­شود و به فرد یا شخص ویژه­ای نیز ارتباط نمی­یابد برای مثال، صلاحیت یک مقام اداری، وضعیت حقوقی فردی است که در آن پست سازمانی قرار می­گیرد و بدیهی است که هر فرد منصوب در آن پُست سازمانی در آن وضعیت حقوقی قرار می‌گیرد و‌این وضعیت حقوقی با فرد تعریف نمی­شود.

مبحث دوم - صلاحیت تکیلفی وصلاحیت گزینشی

  تقسیم بندی‌های گوناگونی برای صلاحیت وجود دارد که عبارتند از: صلاحیت ذاتی ونسبی، صلاحیت اختصاصی ومشترک، صلاحیت انحصاری وقابل تفویض. که دراینجا موضوع بحث ما تفکیک صلاحیت ازجهت تکلیفی وگزینشی می‌باشد. پس ازآنجاییکه محدودیتهای حقوقی براداره مقامات عمومی‌وجود دارد صلاحیت به دودسته تقسیم می‌شود:

1- صلاحیت تکلیفی یا وابسته (عمل اداری غیرگزینشی)

2- صلاحیت گزینشی (عمل اداری گزینشی یا عمل آزاد)

گفتاراول- صلاحیت تکلیفی

صلاحیت وقتی تکلیفی است که در برابر اوضاع و احوال معینی، قانون قبلاً نوع عمل و تصمیمی‌را که مأمور دولت باید اتخاذ کند، معین کرده باشد و او را در اختیار تصمیم و انتخاب راه حل (از بین چند تصمیم و راه حلی که ممکن است وجود داشته باشد) آزاد نگذارد. در چنین حالتی اداره باید بدون استفاده از هر گونه ابتکاری عمل کند و فقط یک گزینه را برای اقدام پیش رو داشته باشد. درواقع صلاحیت در حقوق اداری زمانی تکلیفی است که قانون، صلاحیت ویژه­ای را به مقام اداری واگذار می­کند و در آن بر اجرای «آمرانه» و «از پیش تعیین شده» صلاحیت تأکید می­کند. نمونه‌های زیادی آرای هیات دیوان عدالت اداری وجوددارند که به طور صریح یا ضمنی، صلاحیت تکلیفی مراجع و مقامات عمومی‌را به رسمیت شناخته است مثلاً احتساب مقرری بیمه بیکاری، یک صلاحیت تکلیفی است و دستگاه ذیربط مجاز به اِعمال صلاح دیدی و سلیقه‌ای آن نمی‌باشد.^[2]

گفتاردوم - صلاحیت گزینشی

برای اصطلاح"DiscretionaryPower" در زبان انگلیسی یا "PouvoirDiscretionnair" در زبان فرانسه معادل­های زیادی در فارسی است مانند؛ صلاحیت اختیاری، صلاحیت تخییری، صلاحیت تشخیصی، صلاحیت تصمیم گیری، اختیار گزینشی، صلاحیت گزینشی، اختیار ارزیابی و گزینش اداره صوابدید و صلاحدید. که البته مناسب­ترین واژه صلاحیت گزینشی یا اختیار گزینش می‌باشد.منظور از صلاحیت گزینشی صلاحیت مقام یا مأمور عمومی‌در انتخاب یکی از چند گزینه­های پیش رو و از قبل تعیین شده است. مقام عمومی‌به هنگام اعمال صلاح دید، مکلف است، گزینه متناسب، معقول و منطقی را انتخاب نماید. هم چنین‌این انتخاب می­بایستی براساس واقعیت­ها و شواهد موجود، قابل توجیه باشد و مغایر با الزامات حکومت قانون نباشد. صلاحیت گزینشی، اختیار تصمیم­گیری با استفاده از عقل و تشخیص، به منظور انتخاب از میان گزینه­های متعدد قانونی بر اساس معیارها و موازین غیرحقوقی است. صلاحیت گزینشی به معنای اختیار دلبخواهانه و صرفاً سلیقه‌ی فردی نمی­باشد.

در آرای صادره از هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری نیز به وفور به‌این نهاد حقوقی به صورت ضمنی توجه شده است. برای مثال در قسمتی از دادنامه شماره 310 مورخ 25/7/1390 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری به وجود صلاحیت گزینشی اذعان شده است که بیان می‌‌دارد: نظر به‌این که حکم قانونی مقرر در ماده قانونی مذکور، بیانگر اختیار وزیر امور اقتصادی و دارایی در ارجاع شکایت مؤدی به هیات مربوطه است و الزام و تکلیف وزیر به ارجاع شکایت به هیات مصرح در ماده قانونی فوق الذکر به منظور تجدید رسیدگی از آن استفاده نمی‌شود.^[3]

فصل دوم- قلمرووچهارچوب صلاحیت گزینشی

مبحث اول– معیارهای کمی‌

با توجه به اختیار مقام اداری جهت اعمال صلاحیت گزینشی دراین قسمت سه حالت را بررسی خواهیم نمود؛ اول؛ صلاحیت گزینشی مطلق و مقید، دوم؛ تعدد گزینه‌ها و سوم؛ فعل و‌ترک فعل

گفتاراول- صلاحیت گزینشی مطلق ومقید

بند اول- صلاحیت گزینشی مطلق(کامل)

در‌این نوع از صلاحیت گزینشی مقام تصمیم گیرنده هم در تشخیص موضوع و مقتضیات و هم در تصمیم سازی حقوقی ابتکار عمل دارد. پس در نتیجه مقام اداری دارای اختیارات تام است البتّه اختیارات مطلق دو گونه است:

حالت اول: هنگامی‌است که تصمیم گیرنده بدون هیچ محدوده قانونی و مانعی تصمیم می­گیرد و مقام دیگری حق اعتراض به وی را ندارد در نتیجه غیرقابل نظارت هستند. به عقیده­ی‌این گروه چون مجوز‌این نوع صلاحیت به آن ها داده شده است، عمل آن ها هم قانونی است.^[4]البته‌این نوع از صلاحیت گزینشی به نظر شر و آفت محسوب می­شود چرا که اختیارات مقام اداری خیلی زیاد و غیرقابل کنترل و نظارت است. البته‌این نوع از صلاحیت گزینشی کامل به دلیل نبود کنترل قانونی در تعارض با آزادی‌های فردی است. مگر‌این که مقام اداری خود در هنگام تصمیم گیری ارزش­های حقوقی را لحاظ کند.

حالت دوم: گرچه مأمور اداری از اختیار مطلق برخوردار است، اما تصمیماتش قابل کنترل و نظارت است قاضی اطمینان پیدا می­کند که اداره مرتکب اشتباه در استنباط قانون یا نسبت به حقایق پرونده نشده است و هم چنین مرتکب سوءاستفاده از قانون نیز نشده باشد.^[5]

ماده­ی21 وتبصره­ی (1) ماده­ی 46 قانون مدیریت خدمات کشوری و هم چنین اختیار تنبیه کارمندان از بین مجازات­های تأدیبی مقرر در قانون رسیدگی به تخلفات اداری، جزء‌این دسته از اختیارات مطلق هستند. اگر چه مقامات اداری در‌ این جا از محدودیت‌های قانونی برخوردار نیستند ولی هر کاری نمی­توانند انجام دهند. اگر اداره تنبیه و مجازات مناسبی را گزینش نکند، دادگاه می­تواند به دلیل رعایت نکردن اصل تناسب به عنوان یکی از اصول کلی حقوقی مداخله کند. گزینه­های موجود در تبصره­ی (1) ماده­ی 46 و ماده­ی 21 قانون مدیریت خدمات کشوری‌ترتیب خاصّی ندارند و اداره مختار است یکی از آن ها را گزینش کند. اگر چه‌این راه حل با عنایت به سیاست‌های انعطافی و رویکردهای مدیریت نوین منابع انسانی در بخش عمومی‌در قانون مدیریت خدمات کشوری است امّا در هر حال امکان دارد با اعمال رفتارهای سلیقه­ای،‌این امر موجبات تضییح حقوق مستخدم را فراهم کند.^[6]البته احکام استخدامی‌که در‌این دو ماده می­بایست صادر شوند باید متناسب با اصول کلی حقوقی(تناسب، حسن نیت برابری، معقول بودن و ....) باشد و اگر تخلفی در‌این زمینه صورت گیرد دادگاه دخالت خود را توجیه خواهد نمود. نمونه­ای از صلاحیت گزینشی کامل را می‌توان در رأی شماره 422 صادره از هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری ملاحظه نمود.^[7]

بند دوم – صلاحیت گزینشی مقید (محدود)

بیشتر صلاحیت گزینشی مربوط به‌این قسمت است که با نام­های اختیار شبه گزینشی، صلاحیت گزینشی مقید و صلاحیت تشخیصی نسبی نیز به کار می­رود. صلاحیت تشخیصی مقید، نه تنها باید مطابق با اصول کلی حقوقی، بلکه هم چنین باید در چهارچوب محدوده­های مقرر شده در متن قانون اعمال شود. در‌این فرض، توجیهی که از سوی اداره ارایه می­شود، باید چنان باشد که با شرایط و مفاد قانون موضوعه مطابقت داشته باشد. ازطرف دیگر، برخی اوقات اِعمال‌این صلاحیت­ها تحت اهداف از قبل تعیین شده محصور و محدود می­گردند که می­بایستی در راستای سیاست­های کلی باشند به همین سبب اداره در اجرای صلاحیت­های گزینشی نیز مواجه با نوعی الزام است و حتی در اِعمال«اختیارات» خود آزادی کامل ندارد. تبصره­­ی ماده­ی 32 وبندالف ماده­ی 54 قانون مدیریت خدمات کشوری،مصداق­هایی از صلاحیت تشخیصی مقید هستند که اعمال صلاح دیدرادر پوشش محدوده­های قانونی محصور کرده است.

به طور کلی واگذاری صلاحیت­های گزینشی به صورت بدون قید و شرط و نامحدود به مقام اداری خوب نیست و زمینه­ی رفتار خودسرانه و رفتار دلبخواهانه را فراهم می­آورد. از سوی دیگر ولایت دولت، در هیچ صورتی نباید مطلق باشد و قیدی نداشته باشد. ولایت مطلق سزاوار خدایگان است. خاکیان در هر حال وابسته و محدود و مقیدند.^[8]هم چنین در‌این رابطه می­توان برای نمونه به ماده­ی 48 شرایط عمومی‌پیمان اشاره کرد، که صلاحیت فسخ پیمان های ساختمانی بر حسب مقتضیات اداری، به اداره واگذار شده است. البته ابتکار عمل اداره در‌این فرض محدود است و در هر زمان نمی­توان از آن استفاده کند. ولیکن قابل نظارت قضایی نمی­باشد.هم چنینمی‌توان در‌این راستا به آرای صادره از هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری اشاره نمود که به‌این نوع از صلاحیت گزینشی مقام اداری به صورت ضمنی اشاره کرده است.

گفتاردوم- تعدد گزینه‌ها

یکی از عناصر تشکیل دهنده ی صلاحیت گزینشی، مفهوم انتخاب است. که‌این انتخاب زمانی می‌تواند مطلوب باشد که بتواند مقام اجرایی را به هدف مشخص برساند. اگر چه در حوزه صلاحیت گزینشی، گزینه­های پیش رو،‌ترتیب انتخابی ندارند و اداره مخیر است هر کدام را که خواست انتخاب کند، ولیکن‌این آزادی عمل در گزینش نباید به سوء استفاده بیانجامد. مقام عمومی‌واداری در اتخاذ تصمیم گزینشی باید به معنا و هدف قانون و هم چنین معیارهای غیرحقوقی توجه نموده تا در استفاده از روش‌هاوابزارهای تصمیم گیری براساس‌این دو معیار (هدف قانون- معیارهای غیرحقوقی) اقدام نماید.

ماده­ی 21 قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره­ی(1) ماده­ی 46 قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله مصادیق انتخاب از میان گزینه­های قانونی متعدد می­باشند که البته گزینش می­بایستی متناسب با اصول کلی حقوقی باشد. دیوان عدالت اداری نیز در‌این باره آرای زیادی صادر نموده است.^[9]

گفتارسوم- فعل و‌ترک فعل

مهم ترین تصمیمات گزینشی، تصمیمات منفی^[10] هستند.‌ترک فعل یک نمونه از‌این نوع تصمیمات (منفی) است. صلاحیت گزینشی به تعبیر دیگری، اختیاری است که قانون به اداره می­دهد که بر اساس تشخیص خود مبادرت به انجام یا‌ترک امور کند.

تبصره­ی (2) ماده­ی2آیین نامه مالی شهرداری نیز در‌این رابطه اشعار می­دارد: «شهرداری می­تواند بنا به تشخیص خود بعضی از معاملات جزیی را موکول به موافقت کتبی خود نماید».

هم چنین بر اساس ماده­ی1 قانون نحوه­ی اجرای قانون خدمت نیمه وقت بانوان، چنانچه وزیر یا بالاترین مقام مؤسسه ی متبوع، خدمت نیمه وقت بانوان را به دلیل عدم تأمین نیروی انسانی موجب نقص کارآمدی اداره بداند می­تواند با‌این درخواست موافقت نکند. هم چنین در آرای صادره از هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری به‌این فعل و‌ترک فعل اشاره شده است.^[11]

مبحث دوم: معیارهای کیفی

در قسمت قبل معیارهای کمی‌را توضیح دادیم. حال با توجه به موضوعات مختلفی که مأمور اداری می‌بایستی نسبت به آن ها تصمیم گیری نماید موارد زیر را تحت عنوان معیارهای کیفی بررسی خواهیم نمود.

در هنگام ارزیابی، مقام اداری به دنبال کشف حقایق عینی است که مبتنی بر دانش و فنون معاصر است. ارزیابی در حیطه­ی صلاحیت گزینشی به معنای بررسی شرایط خاص با توجه به معیارهای غیرحقوقی(جغرافیایی، فنی، اقتصادی و....) است. در‌این رابطه به موارد زیر می­پردازیم:

گفتاراول - معیار جغرافیایی

بر اساس تبصره­ی(1) ماده­ی 1وتبصره­ی(2) ماده­ی 3 قانون هدفمندی یارانه­ها، دولت مجاز است در خصوص قیمت­های برق، گاز طبیعی و آب، با لحاظ مناطق جغرافیایی، نوع، میزان و زمان مصرف قیمت­های‌ترجیحی را اعمال کند.دراین جاملاحظه می‌شود که عامل تعیین کننده جهت نوع تصمیم گیری مقامات اداری معیاری جغرافیایی است.  هم چنین دادنامه­های شماره 261 الی 264 صادره از هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری در‌این زمینه قابل اشاره است.^[12]

گفتاردوم - معیار بهداشتی

بر اساس تبصره­ی(4) ماده­ی 55 قانون شهرداری، محل­های تخلیه ی زباله باید خارج ازمحدوده­ی شهرتعیین شودومحل تأسیسات کارخانه های تبدیل زباله به کود، به تشخیص شهرداری خواهد بود. در‌این جا مقام اداری می­بایستی با توجه به معیار غیرحقوقی بهداشتی محلی را انتخاب کند که بهداشت عمومی‌رعایت گردد. دیوان عدالت اداری نیز در‌این خصوص آرای زیادی صادر کرده است.^[13]

گفتارسوم - معیار فنی و شهرسازی

بر اساس تبصره­ی (5) ماده­ی 100 قانون شهرداری: در مورد عدم احداث پارکینگ و یا غیرقابل استفاده بودن آن و عدم امکان اصلاح آن کمیسیون می­تواند با توجه به موقعیت محلی و نوع استفاده از فضای پارکینگ رأی به اخذ جریمه دهد. هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری نیز به طور ضمنی با آرای صادره خود به‌این معیار توجه نموده است.^[14]

بسیاری از صلاحیت­های گزینشی هستند که از منظر مهارت مورد بازبینی قرار می‌گیرند. در‌این مواقع، تصمیم مقام ذیصلاح اداری بسیار محکم و دور از نظارت قضایی و کنترل خواهد بود. در واقع در چنین حالتی، مرجع اداری در مقام تعیین مفاهیم یا مصادیق حقوقی نیست. هم چنین علاوه بر موارد فوق که قبلاً به آن اشاره گردید در رویه قضایی و آرای دیوان عدالت اداری به صلاحیت گزینشی در ارتباط با مسایل فنی و تخصصی اشاره شده است.^[15]

 

گفتارچهارم - معیار اقتصادی

بر اساس ماده­ی 32 آیین نامه مالی شهرداری، چنان چه کمیسیون ماده­ی 77 تشخیص دهد که مؤدی، قادر به پرداخت بدهی خود به طور یک جا نیست، می‌تواند‌این بدهی را به شرطی که از سه سال تجاوز نکند و با رعایت بهره متداول بانک ملی تقسیط نماید. که البته کمیسیون ماده­ی 77 با بررسی معیارهای غیرحقوقی شرایط اقتصادی به صلاح دید خود عمل می­کند.

فصل سوم – ضرورت صلاحیت گزینشی – حاکمیت قانون وصلاحیت گزینشی

مبحث اول- ضرورت صلاحیت گزینشی

در ابتدای امر چنین به نظر می­رسد که قانونگذاری فقط و فقط خاص قوه­ی مقننه است و قوای دیگر به هیچ عنوان حق قانون گذاریندارند و حد و مرز تقنین از اجرا باید مشخص گردد و‌این امروز به یکی از مسایل مهم حقوق اداری تبدیل شده است که البته چالش­های زیادی را به همراه داشته است و مطالعات زیادی نیز در‌این رابطه به ثبت رسیده است امّا با پیچیدگی­های روزافزون حقوق عمومی‌و به خصوص حقوق اداری به‌این نتیجه می­­رسیم که حد و مرز تقنین و اجرا به طور مشخص قابل لمس نیست و روز به روز‌این درهم رفتگی تقنین و اجرا بیشتر می­شود. اگر چه شأن قانون گذاری بالاتر از اجراست؛ ولیکن نباید قوه­ی مجریه را عامل اجرایی محض قوه­ی مقنّنه به حساب آورد؛ زیرا رفاه جامعه اقتضا می­کند که بسیاری از امور را به صلاح دید قوه­ی مجریه واگذاریم. اداره متشکل از کارمندانی است که با موقعیت­های متغیر موجود در وضعیت­های مختلف، مواجه می­شوند و مصلحت جامعه‌ایجاب می‌کند که در هر وضعیتی بتواند بر اساس ظرفیت­های ویژه خود، عمل کند به طوری که مصلحت عمومی‌را به بهترین شکل ممکن رقم بزند. و‌این جاست که نمی­توانیم بگوییم اداره هیچ اختیاری نباید داشته باشد و فقط باید تابع قوانین گردآوری شده باشد و هیچ اختیار و گزینشی از هیچ مأموری پذیرفته شده نیست. از سوی دیگر توجیه صلاحیت گزینشی نیازمند فهم عدالت فردی است.‌این امر در فرآیندهای اداری و قضایی به چشم می­خورد.

صلاحیت تشخیصی به کمک قانون عام می­آید تا تبعیض­ها را از میان بردارد و به عدالت فردی دست یابد. مقامات عمومی‌هنگام اعمال صلاح دید، بر اساس«نگرش اقتضایی»^[16] ویا«نگرش موقعیتی» عمل می­کنند. وقتی یک مقام اداری می­گوید«بستگی دارد» به‌این معناست که چون موقعیت­ها متفاوت­اند پس در نتیجه نتایج مختلفی را به همراه خواهد داشت. یعنی یک روشی که برای یک حالتی مؤثر و خوب است، در همه­ی حالت­ها نمی­توان از آن استفاده نکرد. بنابراین اگر چنان چه یک مدیر اداری بر‌این اساس متوجه شوده که کدام روش در کدام حالت مؤثر و در کدام زمان می­تواند مفید واقع شود.

این امر خود به بهتر کردن کیفیت پیامدهای تصمیم گیری کمک می­کند و در نهایت منجر به‌ایجاد پدیده­ای به نام«عدالت فردی»خواهد شد. (یکی از بارزترین نمونه­های عدالت فردی پرداخت یارانه بر اساس دهک­های خانواری مختلف می­باشد).

مبحث دوم- حاکمیت قانون وصلاحیت گزینشی

گفتاراول – حاکمیت قانون

حاکمیت قانون، به ویژه در دهه­های اخیر، بسیار مورد توجه در عرصه­های سیاسی، حقوقی و اقتصادی قرار گرفته است. ‌این اصل کلی و مهم حقوقی خود را بر نظام­های حقوقی و سیاسی تحمیل می­کند، به گونه­ای که در حال حاضر، حاکمیت قانون یکی از مهم‌ترین ارکان حکمرانی خوب شناخته شده است و دارای ارزش جهان شمولی گردیده است. و تا وقتی حاکمیت قانون در یک کشور برقرار نشده و مورد احترام همگان نباشد، آن نظام، نظام حقوقی به معنای امروزی محسوب نمی­شود. حکومت قانون، حکومت بر مبنای دلایل قانونی است. اعمال و تصمیمات حکومت باید ریشه در قانون داشته باشد. در یک کلام، حکومت قانون، بیانگر ساختار هنجاری و نهادی یک دولت مُدرن است که در آن وظیفه­ی تضمین حق­های فردی به نظام حقوقی سپرده شده است که تمایل طبیعی قدرت سیاستی به سرکشی و خودسری را مهار کند.

حکومت قانون نقطه­ی مقابل حکومت شخص است در جوامع مدرن حکومت خوب با اراده نوعی قوانین عام و کلی اداره می­شود نه با اراده­ی شخصی و خودکامه افراد خاص. دو دیدگاه در ارتباط با حاکمیت قانون می­تواند وجود داشته باشد. اول نگاه شکلی به حاکمیت قانون است و دوم نگاه ماهوی. از منظر شکلی شیوه­ای رویه­ای برای جلوگیری از عمل خودسرانه حکومت و دفاع از آزادی های فردی پیشنهاد می‌شود که در برگیرنده­ی مجموعه­ای از تضمین­های شکلی در مقابل سوء استفاده از قدرت است. برداشت شکلی از حاکمیت قانون درباره­ی چگونگی وضع قانون فاقد حکم است. در‌این دیدگاه آنچه مهم است‌این است که قانون از طریق مراجع ذیصلاح تصویب شده و از ویژگی­های ذاتی قانون برخوردار باشد. در برداشت ماهوی، حاکمیت قانون از دیدگاه شکلی فراتر رفته و با ملاحظه­ای دیگر ارزش­های بنیادین، حاکمیت قانون را تفسیر می­کند. تابع قانون قرار دادن دستگاه­ها و سازمان های عمومی، زاییده­ی افکار آزادی طلبی است که حکم می­کند افراد در مقابل دولت تأمین داشته باشند و مأموران و مقامات دولتی نتوانند قواعد بنیادین حقوق بشر و آزادی افراد را محدود کنند.

البته اصولی کلی در دل حاکمیت قانون نهفته است مانند؛ امری بودن، عام بودن، واضح بودن، علنی بودن، الزام آور بودن، معطوف به‌اینده بودن، مفید به قطعیت بودن. و ویژگی­های نظیر تأمین کننده منفعت عموم، منطبق با اخلاق، معطوف، مسنمر، کارآمد، پاسخ گویی نیازهای جامعه و در پایان اصولی مثل؛ اعمال حقوق رویه­ای که «حقوق رویه­ای به حقوقی اطلاق می­شود که تمهیدات، مکانیسم­ها و رویه­هایی را برای حمایت و تضمین حقوق ماهوی مقرر می­دارد.‌این حقوق را می­توان حقوق بشر رویه‌ای نامگذاری کرد».

هم چنین تحت قانون بودن حکومت؛ یعنی سازمان ها و مقامات حکومتی موظفند از تصمیم‌گیری­ها و اقدامات شخصی و خودسرانه اجتناب ورزند. دیگری، نظارت پذیری مقامات و سازمان های عمومی‌است؛ نظارت، ضمانت اجرای دولت قانونمند است و بدون آن تحقق حاکمیت قانون محال است. و در آخر رده بندی هنجارهای حقوقی و تضمین آن است. در آرای صادره از هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری نیز همواره اصل حاکمیت قانون مورد توجه قضات قرار گرفته است. به عنوان نمونه دیوان در یک مورد، از شناسایی تعلق مزایای موضوع ماده 20 قانون حفاظت در برابر اشعه مصوب 1368 به دانشجویان دوره دستیاری خودداری کرد، تنها به‌این دلیل که شرط برخورداری از مزایای فوق، ادامه اشتغال مستمر به کار با اشعه است، بنابراین تعمیم و تسری فوق العاده مذکور به دانشجویان دوره دستیاری را خلاف مجوز قانونی اعلام نمود.^[17]

گفتاردوم- رابطه صلاحیت گزینشی وحاکمیت قانون

مفهوم قدرت خودسرانه و دغدغه مهار و کنترل آن از دیرباز در قالب مفاهیمی‌چون حکومت عقل و حکومت قانون، در ادبیات فلسفه حقوق مورد بحث قرار گرفته است. حکومت خودسرانه دارای ویژگی­هایی است که مهم‌ترین آن ویژگی­ها عبارتند از:

- حکومت خودسرانه غیرقابل پیش بینی است؛

- حکومت خودسرانه در موارد یکسان به نحو برابر برخورد نمی­کند؛

- حکومت خودسرانه در خدمت تحقق اراده ی غیرمحدود حاکمان قرار دارد و

- اعمال حکومت خودسرانه فاقد منطق حقوقی است.

ویژگی­های بر شمرده، ویژگی­های مغایر با آموزه­های مبتنی بر مفهوم حاکمیت قانون است. و اگر صلاحیت گزینشی را در مفهوم صلاحیت خودسرانه بگیریم دقیقاً در تعارض با مفهوم حاکمیت قانون خواهد بود.

مفهوم دیگری که واجد اهمیت فراوان در بحث ارتباط حاکمیت قانون و قوه­ مجریه است، مفهوم «اختیارات گزینشی» است. در اجرای قانون همواره باید بخشی از اختیارات حکومتی به اداره یا مقام اداری تفویض شود تا حاکمیت قانون محقق شود. از آن جا که بخش قابل توجهی از‌این اختیارات تفویض شده، به وسیله­ی قانون معین می شود پس اگر از آن عدول نشود و سوءاستفاده صورت نگیرد، با حاکمیت قانون مغایرت نخواهد داشت.

همانطور که گفتیم تفویض برخی اختیارات به مقام اداری برای انجام امور مربوط به خدمات عمومی‌امری اجتناب ناپذیر است. چه بسا وجود چنین اختیاراتی در وهله­ی اول در تعارض با مفهوم حاکمیت قانون به نظر برسد چرا که اولاً، برخی از‌این اختیارات به موجب قانون نیست، ثانیاً، دامنه­ی آن معلوم نمی­باشد و ثالثاً، ممکن است از آن سوءاستفاده شود و گاهی اوقات مقامات اجرایی دارای اختیاراتی هستند که کنترل نحوه­ی اعمال آن ها از صلاحیت دادگاه­ها نیز خارج است. چرا که تفویض‌این اختیارات بعضاً مبهم و با عبارات کلی و به دور از دقت صورت می­گیرد و همین مساله باعث سوءاستفاده اداری می­گردد. پس باید راهکارهایی برای قانونمند کردن اعمال‌این اختیارات در نظر بگیریم تا اعطای صلاحیت گزینشی در تعارض مفهوم حاکمیت قانون قرار نگیرد.

بخش دوم- نظارت برصلاحیت گزینشی

فصل اول- نظارت قضایی

همانطور که اعطای صلاحیت­های گزینشی را تجویز کردیم، چنان چه برای آن هیچ نظارت و کنترلی متصور نباشیم، به بیراهه رفته­ایم. و شاهد تصمیم گیری­های خودسرانه و دلبخواهانه­ی مقامات اداری خواهیم بود. بنابراین نظارت بر صلاحیت­های گزینشی امری ­اجتناب ناپذیر خواهد بود. حال با توجّه به احساس لزوم نظارت بر‌این نهاد حقوقی، برآنیم تا نظارت قضایی با تکیه بر اصول حاکم بر حقوق عمومی‌و اداری را توضیح دهیم. اصولاً فرض بر‌این است که معیارهای سنجش صلاحیت­های گزینشی در قوانین پیش بینی نمی­شود، بدینسان همه­ی معیارهای یک تصمیم اداری را نمی­توان در متن قانون موضوعه یافت. پس هنگامی‌که می­خواهد نظارتی شکل بگیرد، همواره باید به توجیه پذیری و موجه بودن تصمیم توجه داشته باشیم. موجه بودن به‌این مفهوم است که آن اقدام یا تصمیم منطبق با کدام اصول حقوقی بوده؟ و یا‌این که با اصول حقوقی حاکم بر حقوق عمومی‌و اداری مغایرتی نداشته باشد. باید دید که تصمیم مقام اداری، متعادل، در حد ضرورت و در راستای معنی و هدف قانون باشد و الزامات اصل برابری و بی­طرفی مقام اداری رعایت شده، یا تحت تأثیر معیارها و عوامل غیرمرتبط قرار گرفته است. اظهارات ذینفع­ها استماع شده و فرصت دفاع داده شده است. تصمیم اداری مستدل و مستند صورت گرفته باشد و‌این که مقام اداری در اتخاذ تصمیم ثابت قدم بوده و انتظارات مشروع مردم را بر آورده باشد.

تصمیم اداری باید بر قانون و بالاخره تأمین منافع عمومی‌مبتنی باشد نه بر هوی و هوس و اغراض شخصی. در غیر‌این صورت صحیح و نافذ نخواهد بود. دولت به عنوان نماینده قدرت سیاسی نمی­تواند از حدودی که خیر عموم‌ایجاب می­کند فراتر رود. پس، صلاحیت­های گزینشی مقامات اداری نباید از کنترل و نظارت مبرّا باشند. «اگر مهم ترین کار ویژه قانون را جلوگیری از اعمال خودسرانه قدرت بدانیم، نظارت قضایی علاوه بر روش­های حمایتی دیگر، ابزار مؤثر برای تضمین قانونی بودن و توجیه پذیری اقدامات و تصمیمات عمومی‌می­باشد».^[18]البته بازنگری قضایی اعمال کارکنان دولت، یکی از بهترین نهادهایی است که برای تضمین عدم انحراف و سوءاستفاده از صلاحیت گزینشی در نظام­های حقوقی پیش بینی شده است. موضوع اصلی در نظارت قضایی پاسخگویی در تصمیم سازی عمومی‌است. کلیه­ی اعمال اداری (اعم از نوعی و موردی) مشمول کنترل و نظارت قضایی هستند. اصطلاح نظارت قضایی در سه مفهوم با یک هدف مشترک به کار رفته است:

1- نظارت قضایی دادگاه­های قانون اساسی (یا نهادهای قضایی یا سیاسی مشابه آن ها) بر مطابقت قوانین موضوعه و مصوبات پارلمان با قانون اساسی که از آن به «نظارت قانون اساسی» یا «دادرسی اساسی» تعبیر می­شود.

2- نظارت قضایی دادگاه­های عالی و تالی بر دادگاه­های نخستین در سلسله مراتب قضایی که از آن به «تجدیدنظر قضایی» یاد می­شود.

3- نظارت قضایی دادگاه­ها، اعم از دادگاه­های عمومی‌یا دادگاه­های اداری، بر قانونی بودن اقدامات و تصمیمات دولت که به آن «بازنگری قضایی» می­گویند. (کنترل و نظارت قضایی)

کنترل و نظارت قضایی تنها به مفهوم«تجدیدنظر قضایی» نمی­باشد. البته‌این نظارت در صلاحیت گزینشی محدود و حداقلی است. با‌این توضیح که، امروزه دادگاه­ها تا حدودی پذیرفته­اند که باید برخی از مسایل کارشناسانه و تخصصی را به خود قوه­ی مجریه واگذار نمود و قضات در‌این مورد نمی­توانند ارزیابی دقیق داشته باشند. یعنی قاضی، حداقلی از منطق و انصاف را در عمل اداری باید احراز نماید.^[19]

در فرانسه نیز کنترل قضایی صلاحیت­های گزینشی به صورت حداقلی است و دادگاه­ها در‌این حالت به تخصص یا مرجعیت اداره احترام می­گذارند و فقط در صورتی مداخله می­کنند که اداره به وضوح اختیارات خود را گسترش داده باشد.

مبحث اول- نظارت قضایی مبتنی براصول ماهوی (جهات ماهوی)

اصل قانونی بودن، بنیادی­ترین و مهم‌ترین اصل نظام­های حقوق اداری است که البته می­توان سایر اصول حاکم بر حقوق اداری را در پرتو همین اصل مهم توجیه نمود.‌این اصل اداره و مأمور اداری را به تبعیت از قواعد حقوقی وا می­دارد.

اصل قانونی بودن در قوانین اداری تحت عناوینی چون اصل تفوق قانون،^[20]اصل قانونی بودن^[21] اصل حاکمیت قانون،^[22] اصل مشروعیت^[23] و در مفهوم کلی تحت عنوان اصل حاکمیت قانون به کار برده می­شود. همه­ی دادرسی­های منجر به صدور حکم ابطال، در اصل بر مبنای نقض‌این اصل استوارند.

رعایت اصل قانونی بودن در صلاحیت­های گزینشی اهمیت بیشتری دارد. مقامات اداری علیرغم داشتن صلاحیت­های اختیاری از اتخاذ تصمیمات دلبخواهانه و خارج از قانون ممنوع هستند. بر‌این اساس می­توان گفت: اصل قانونی بودن در رابطه با اعمال و تصمیمات اداری دو وجه دارد: اول؛ «وجه‌ایجابی»، که بر اساس آن کلیه­ی اقدامات و تصمیمات مقامات اداری باید مطابق با قانون باشند و دوم؛ «وجه سلبی»، که مقامات اداری نباید خارج از چارچوب قانون اقدام کنند.

«اصل تناسب» به دنبال‌ایجاد رابطه­ی منطقی میان تصمیم متخذه و اهدافی است که مقام عمومی‌بر اساس آن تصمیم می­گیرد. لذا باید رابطه­ی معقولی بین نتایج حاصله و ابزار مورد استفاده و تصمیم اتخاذی وجود داشته باشد. بر‌این اساس اتخاذ هر قسم تصمیم یا اقدامی‌که خارج از هدف مورد نظر بوده یا هر اقدام سختگیرانه و خارج از حد ضرورت ممنوع است. به موجب اصل تناسب در مفهوم موسع آن، اقدام دولت نباید بیش از آن حدی باشد که برای تحقق یک هدف عمومی‌مهم لازم است.

اصل برابری یکی دیگر از اصول بنیادین حقوق اداری محسوب می­شود. آن چه که از محتوای‌این اصل بر می­آید، آن است که انسان ها برابر متولد می­شوند. لذا حیات آن ها از ارزش اخلاقی برابر برخوردار است. که اصل برابری در کنار اصل نفی جانبداری و «ممنوعیت تبعیض»^[24]که در فرآیند اتخاذ تصمیمات اداری اهمیت بسیاری دارد به کار می‌رود. برابری در حقوق اداری به معنای برخورداری یکسان شهروندان از حقوق و تکالیف خود بدون توجه به زمینه­های تبعیض آمیز جانبدارانه نظیر رنگ، نژاد، جنسیت، زبان، سن، قومیت، ملیت، سطح سواد، وضعیت مالی، اجتماعی، شغلی، حزبی، خانوادگی، دیدگاه سیاسی، عقیدتی و مانند‌اینها در فرآیند اتخاذ تصمیم اداری است. البته برابری با مفاهیم «یکسانی» و«همانندی» فرق دارد. هدف‌این اصل جلوگیری از تبعیض غیرمنصفانه است. با‌این تضمین که با اشخاصی که در وضعیت­های عملی یا قانونی یکسانی قرار دارند در اعمال یک اختیار گزینشی یکسان برخورد شود. نمود عینی دیگر اصل برابری در حقوق اداری اصل برابری در ورود به خدمت عمومی‌است. فرض بر‌این است که در بهره مندی ورود اشخاص به خدمات عمومی‌از قبیل استخدام دولتی هر گونه تبعیض ممنوع است، مگر با حکم قانون. اصل معقول بودن تصمیمات اداری^[25]از دیگر اصولی است که مورد توجه قضات در بازنگری اعمال و تصمیمات اداری است.‌این معیار می­تواند برای اعتراض و طرح دعوی علیه استفاده از یک اختیار گزینشی یا استنباط خاصی از قانون یا واقعیت، به کار رود. مفهوم غیرمعقول بودن آنقدر کلی است که به نظر می­رسد دادگاه را فرا می­خواند تا عقیده­ی خود را در مورد درستی تصمیم جایگزین «تشخیص»^[26]مقام تصمیم گیرنده نماید. به همین خاطر ارزیابی‌این اصل، کمی‌دشوارتر از اصول دیگر است که البته عقل سلیم معیار خوبی برای سنجش معقول بودن است.‌ این اصل می­تواند به گونه‌ای مستقل و یا همراه با سایر اصول نظیر عوامل غیرمرتبط و تناسب جانبداری مورد توجه قرار گیرد. بدین صورت که ممکن است اداره در اتخاذ تصمیم در چارچوب صلاحیت خود حرکت نماید، لیکن تصمیم معقول نباشد. غیرمعقول بودن می­تواند گاهی اوقات در برابر «انحراف یا خودسری» و «غیر منطقی بودن» نیز به کار رود.

هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 458 خود به دلیل چشم پوشی طرف شکایت از کارسازی معیارها و عناصر مرتبط و‌ترتیب اثر بخشیدن به یک معیار یا مرحله غیرمرتبط، که ملاک نامعقول بودن تصمیم گزینشی مقامات اداری می­باشد، بخشنامه­های صادره از سوی مدیرکل دفتر تعیین ارزش گمرک‌ایران را که به شاخص مذکور بی­اعتنا بوده و عناصر یا معیارهای غیرمرتبط را ملاک ارزیابی قرار داده بود، ابطال کرد.^[27]

نقض حقوق مالکانه از سوی مقامات عمومی‌همواره مساله­ی مهمی‌بوده است. به طوری که نشان دهنده­ی اهمیت و حساسیت‌این حق در روابط میان اداره کنندگان و اداره شوندگان است.‌این اصل در حقوق کشورهای اروپایی ذیل عنوان احترام به حق مالکیت شناخته می­شود. لیکن در حقوق‌ایران و تحت تأثیر احکام اسلامی‌تحت عنوان اصل تسلیط شهرت یافته است. که در قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران در اصل 47 و 46 به آن اشاره شده است. ‌این اصل نیز همچون سایر اصول کلی حقوق عمومی، عامل تحدید کننده‌ی صلاحیت­های گزینشی دستگاه اداری به شمار می­رود. نمونه آرای زیادی در رابطه با‌این اصل وجود دارد. مثلاً هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 470^[28]خود اعلام نمود که هر گونه اقدام به تفکیک و افراز اراضی که موکول به اخذ مجانی قسمتی از زمین گردیده باشد، خلاف اصل تسلیط و مالکیت مشروع است.با توجه به حصری نبودن جهات و اصول ماهوی کنترل کننده صلاحیت‌های گزینشی، می­توان به اصول دیگری چون حقوق بنیادین اشاره نمود مثل اصل آزادی یعنی؛ تصمیم مقام عمومی‌به هنگام اعمال صلاح دید نمی­تواند آزادی های افراد را زیر پا بگذارد. از جمله آزادی های افراد می­توان به حق بر خلوت و حریم خصوصی اشاره نمود.

 

مبحث دوم – نظارت قضایی مبتنی براصول شکلی(جهات شکلی)

هر شخص حق دارد تا از دلایل اتخاذ تصمیم توسط مقام عمومی‌و اداری اطلاع پیدا کند. هنگامی‌که تصمیم اداری حقوق و منافع شهروندان را تحت تأثیر قرار می‌دهد، بیان دلیل ضرورتی اجتناب ناپذیر دارد. مثلاً در تصمیماتی که حقوق و منافع مشروع^[29]افراد را محدود می­کند، بیان دلیل ضروری است. و البته بیان دلیل در صلاحیت‌های گزینشی که معمولاً در کنترل‌این دسته از صلاحیت­ها اهمیت بسیاری خواهند داشت؛ ضروری­تر به نظر می­رسد. هم چنین آن دسته از تصمیماتی که برخلاف رویه­ی معمول و سابق^[30] اداری اتخاذ می­شوند یعنی تصمیماتی که نمایانگر تغییر محسوس در رویه­ی اداری باشند، باید دلایل و مبانی تصمیم آن ها نیز بیان گردد و در مواردی که تصمیمات اداری فرآیندهای رسیدگی را معلق کرده یا به تأخیر می­اندازد و تصمیماتی که از حد ضرورت خارج می­شود، نیز ارایه دلایل امری ضروری می­شود. البته تصمیم اداری خوب است که به نتایج تحقیقات^[31]اشاره کند، استدلال­ها^[32]وادعاهای طرفین^[33]را بیان و آن ها را ارزیابی کند، مبانی قانونی^[34] تصمیم و هنجارهای حقوقی اعمال شده^[35] را به گونه­ای شفاف و روشن^[36] ذکر کند.

دیوان عدالت اداری در رأی هیات عمومی^[37]خود توجّه به‌این اصل را جزء اصول اولیه و بدیهی دادرسی و رسیدگی اداری و قضایی اعلام نموده است.

خوشبختانه در برخی از آرا به طور صریح و یا ضمنی به‌این اصل اشاره شده است. اگر چه حتی در بعضی موارد شاید قاضی محترم به طور دقیق متوجّه مفهوم صلاحیت گزینشی نشده باشد ولیکن دستگاه­های دولتی را ملزم به ارایه دلایل در اعمال‌اینگونه صلاحیت­ها کرده است.

رعایت اصل سرعت نشاندهنده­ی سلامت حقوق اداری و مقامات اداری می­باشد، به طوری که موجب اعتماد بیشتر مردم به مأمورین اداری خواهد شد. مراجع عمومی‌موظفند در بازه زمانی تعیین شده توسط مقنن و بدون هیچگونه تأخیر نامعقول پرونده‌های اشخاص ذینفع را مدیریت کرده و تکالیف اداری را به نحو مطلوب و قابل قبولی به انجام رسانند. چرا که ممکن است تصمیم اداری یک گزینش خوبی باشد. و مأمور به درستی از صلاحیت گزینشی خود استفاده کرده باشد، لکن با تأخیر صورت گرفته باشد. که در نهایت امر، اجرای تصمیم بی­فایده خواهد بود. بنابراین مرجع عمومی‌جز با تجویز قانون حق افزایش یا تغییر محدوده‌ی زمانی تعیین شده توسط قانونگذار جهت پاسخ به شهروندان را، به جز در مواردی که مأذون از قبل مقنن است، نخواهد داشت. و هر مأمور اداری مکلف است به محض دریافت تقاضا یا ارجاع امر، بلافاصله درخواست را با شرایط قانونی تطبیق و در صورتی که قوانین و مقررات مهلت خاصی را برای پاسخگویی تعیین کرده باشد، در مهلت مقرر آن را انجام و در غیر‌این صورت در کوتاهترین زمان ممکن آن را انجام دهد. پس هر گونه کوتاهی، بی­توجهی، تعلل، بی­احتیاطی، یا هر فعل یا‌ترک فعل که منجر به تأخیر در انجام اقدامات اداری تعیین شده شود، به نفع شهروند تفسیر و‌این امر نافی حق مکتسب شهروندان در‌این خصوص نخواهد بود. البته طولانی بودن روند کارها سبب می­شود که شهروندان برای زودتر رسیدن به نتیجه، تن به فساد دهند.

هم چنین در رابطه با رعایت‌این اصل مهم می­توان به دادنامه 369 دیوان عدالت اداری^[38] اشاره نمود. که در آن عدم رعایت اصل سرعت در پاسخگویی (ممنوعیت تأخیر)، به عنوان علل نقض بخشنامه ی نیروی انتظامی‌ذکر شده است. هم چنین دادنامه شماره 160 مورخ 14/5/1380 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری^[39] بیان می­دارد: علاوه بر‌این که مدت ممنوعیت شهرداری از صدور پروانه احداث ساختمان در اراضی غرب مسیل کن پایان یافته است، اساساً با عنایت به بند 24 ماده­ی 55 قانون شهرداری و هم چنین تعیین وضعیت املاک واقع در طرح­های دولتی و شهرداری­ها مصوب 1367 که متضمن تأیید اصل تسلیط و اعمال حقوق مالکانه است، پس تأخیر در تهیه و تصویب نقشه تفصیلی نمی­تواند موجب محرومیت اشخاص در اِعمال حقوق مالکانه در مدتی طولانی یا نامحدود و رافع مسئولیت شهرداری در صدور پروانه احداث بنا باشد.

اصل استماع کلیه­ی مقامات اداری را ملزم می­نماید که در فرآیند اتخاذ تصمیم، سخن اشخاص ذینفع را قبل از نهایی نمودن تصمیم بشنوند، عدم توجّه به‌این مساله می­تواند مبنایی جهت ابطال تصمیم قرار گیرد. مهم‌ترین مواردی که جلسه استماع در آن ضروری است عبارت است از: تصمیمات مربوط به عمران شهری و روستایی، توسعه معابر، خلع مالکیت، صدور، یا لغو پروانه­های کسب مشاغل و نظایر آن‌ها.

هنگامی‌که صلاحیت­های گزینشی و حق انتخاب تصمیم اداری به مقامات عمومی‌و اداری اعطا می­شود و‌این اشخاص تصمیمات خاصی را بر اساس اختیار قانونی که به آن‌ها داده شده است، می­گیرند؛ عمل آن‌ها می­تواند بر حقوق و آزادی‌ها و منافع اشخاصی که برای آن‌ها تصمیم گیری شده تأثیر به سزایی داشته باشد. به همین خاطر در متن تصمیم اداری می­بایستی فرصت جبران و امکان تجدیدنظر خواهی را با ذکر مهلت­های قانونی، قید و اعلام کنند در غیر‌این صورت به صورت مستبدانه و دلبخواهانه و خودسرانه تصمیم و عمل نموده­اند.

 

 

فصل دوم - نظارت غیرقضایی

مبحث اول- نظارت اداری

اعمال اداری باید با قواعد و مقررات مغایرت نداشته باشند و اداره با توجه به امکاناتی که در اختیار دارد، می­بایستی وظایف خود را به خوبی انجام دهد. کنترل اداری به‌این گونه مسایل می­پردازد. هنگامیکه یک وزیر به عنوان عالی­ترین مقام اداری آن وزارتخانه، بر اساس شاخص­های تخصصی و مدیریتی و اداری اعمال کارکنان خویش را مدنظر قرار داده و کنترل می­کند، نظارت اداری صورت گرفته است (البته بدون استناد به شأن سیاسی خود).

به طورکلی برای نظارت اداری حوزه وسیعی را می‌توان تصورکرد که عبارتند از: رویکرد مالی، رویکرد امنیتی، رویکرد ارزشی و عقیدتی، رویکرد شرعی، آمبودزمان ها ودادگاههای اختصاصی اداری (مراجع شبه قضایی).

مبحث دوم – نظارت سیاسی(پارلمانی)

نظارت سیاسی از آنجا که مربوط به تصمیم گیری­های کلان و مربوط به هدف­های کلی و عمومی‌است بسیار حایز اهمیت می­باشد.^[40]شکل گیری یک نهاد سیاسی با نظارت و کنترل مقام ناظر است^[41](نظارت تأسیسی). مهم‌ترین جلوه‌این نظارت هنگام رأی اعتماد مجلس شورای اسلامی‌به وزرای پیشنهادی است. هم چنین نوع دیگر از نظارت سیاسی در رسیدگی و گزارش کمیسیون اصل 90 قانون اساسی، تذکر، طرح سؤال از رییس جمهور، وزرا یا هیأت وزیران و اصل 76 قانون اساسی است که به نظارت اطلاعی مشهور است. در‌این صورت تحقیقات و گزارش­هایی که مطرح می‌شود فضایی شفاف و در معرض نقد را به وجود می­آورد تا به بهبود عملکرد شخصی و سازمانی پرداخته شود^[42]و نظارت کنترل صورت خواهد گرفت. آخرین نوع نظارت و کنترل سیاسی، نظارت است صوابی است که نمونه­های مشهور آن عبارتند از: اختیار رییس جمهور در عزل و نصب وزرا، استخدام کارشناسان خارجی.

البته باید به‌این نکته توجّه داشت که کنترل سیاسی دارای اثربخشی کمتری نسبت به نظارت و کنترل قضایی می­باشد.

مبحث سوم- نظارت غیررسمی (همگانی ومردمی)

البته نظارت شهروندی یا همگانی شاید به معنای الزام آوری نظارت­های دیگر نباشد اما با توجه به تأثیراتی که دارد، می­تواند نقش به سزایی در کنترل تصمیمات مقامات اداری داشته باشد. آزادی بیان به ویژه در قالب نشریات و مطبوعات، یک نمونه بارز‌این نوع نظارت است. آزادی احزاب، جمعیت­ها و انجمن­های سیاسی و صنفی البته به شرط‌این که اصول و موازین اسلامی‌جمهوری اسلامی‌ایران را نقض نکنند، نیز از‌این نوعند. هم چنین امکان شکایت مردم از طرز کار قوای سه گانه به کمیسیون اصل 90 قانون اساسی را می­توان جزء‌این نوع نظارت شهروندی و همگانی دانست. البته تحقّق واقعی‌این نوع نظارت مستلزم رواج اصولی چون آزادی بیان، شفافیت مسئولیت پذیری، پاسخگویی و ... نظارت همگانی یا شهروندی در واقع نظارت مردم بر دولت است که دارای ریشه­ها و توجیهات اسلامی‌نیز می­باشد. نظارت همگانی یا شهروندی در واقع نظارت مردم بر دولت است که دارای ریشه­ها و توجیهات اسلامی‌نیز می­باشد. بنابراین از آنجا که زمامداران جامعه، معصوم از گناه نیستند و در فرض تقوا، ممکن است دچار اشتباه شوند، لااقل از لحاظ احترام به مردم، حق دلگرمی‌و تسهیل در اجرای عدالت، ضرورت نظارت مردم بر دولت توجیه پذیر خواهد شد.

بنابراین مقامات عمومی‌باید همواره در اعمال صلاحیت­های گزینشی‌این مطلب مهم را مدنظر قرار دهند، که صرفنظر از تعقیب و محاکمه و مجازات، افکار عمومی‌و نظارت همگانی و مردمی‌بر تصمیمات گزینشی آن‌ها سایه افکنده و چنان چه تصمیماتشان در تعارض با اصول حقوق عمومی‌و اداری باشند مفید به فایده نخواهد بود.

نتیجه گیری

جهت نیل به یک حکمرانی و جامعه مطلوب اداری وجود قوانین و مقررات خشک و انعطاف ناپذیر کارساز نخواهد بود. چه بسا وجود چنین قوانینی باعث بسیاری از ناعدالتی­های حقوق اداری گردند. با توجه به گسترش روزافزون مسایل حقوق عمومی‌و بالاخص حقوق اداری اعطای یکسری اختیارات گزینشی به مقامات عمومی‌امری اجتناب ناپذیر خواهد بود. هم چنین جهت تحقق حقوق بشر اداری که امروزه حوزه جدیدی از حقوق اداری مدرن می­باشد، ضرورت اعطای صلاحیت­های گزینشی به مأمورین اداری لازم به نظر می­رسد. بنابراین با توجه به تعریف «صلاحیت گزینشی» که اختیار مقام اداری برای اتخاذ تصمیم در راستای انجام وظایف در حالت مطلوب می‌باشد، اوضاع و احوال و شرایط خاص می‌بایستی توسط مأمور اداری محرز گردد، که قبلاً‌این اجازه توسط مقنّن به وی واگذار گردیده است. البته‌این واگذاری صلاحیت گزینشی به معنای اقدام و یا اتخاذ تصمیم خودسرانه، آزاد و دلبخواهانه نیست. لذا مأمور اداری حق ندارد از اقتدار خود در‌این راستا سوء استفاده نماید بلکه تمام توان مأمور اداری می‌بایستی صرف رسیدن به مدیریت مطلوب جهت تحقق آرمان حقوق اداری و نهایتاً حفظ حقوق و آزادی های بنیادین شهروندان گردد.

در صلاحیت‌های گزینشی امکان ارزیابی، تغییر و انتخاب وجود دارد در حالیکه در صلاحیت تکلیفی‌این امکان از مأمور اداری گرفته شده است. چرا که اساساً فرض بر‌این است که قانونگذار شرایط و ضوابط عمل اداری را به مرجع عمومی‌دیکته نموده است.

صلاحیت گزینشی حاوی دو مفهوم است: اول؛ آنکه انتخابی براساس معیارهای غیرحقوقی است و دوم؛ برقراری توازن میان منافع عمومی‌و خصوصی با استفاده از ارزش­های فراحقوقی در جهت تعیین یک منفعت عام که به وسیله­ی قوانین موضوعه مشخص نشده باشد، که بیشتر نزدیک به انتظار مشروع است نه حق مکتسب.

وجود صلاحیت گزینشی از منابعی نشأت می­گیرد و برای اعمال آن قبلاً باید‌این اجازه داده شده باشد و به خودی خود قابل اعمال نیست، با بررسی دیدگاه­های مخالفان و موافقان اعطای صلاحیت گزینشی به‌این نتیجه می­رسیم که اعطای‌اینگونه صلاحیت­ها خوب است امّا نه به صورت گسترده و مستلزم کنترل و نظارت است، تا موجب تحدید حقوق بنیادین، سوء استفاده از اعمال تصمیمات دلبخواهانه و فساد اداری نگردد.

درخصوص مبانی حقوقی اعطای «صلاحیت گزینشی» به مقامات اداری دو دیدگاه کلی وجود دارد. دیدگاهی سنتی که معتقد است اعطای‌این قسم صلاحیت مغایر اصل حاکمیت قانون است و دوم دیدگاهی که اعطای‌این قسم از صلاحیت را ناشی از ضروریات امر اداری و اداره مطلوب امور می­داند. امروزه پذیرفته شده است که اگر نظریه حکومت قانون می­خواهد نقشی در محدود کردن صلاحیت گزینشی دولت‌ایفا کند باید وجود آن را بپذیرد. البته‌این واقعیت مستلزم آن است که حقوقدانان عمومی‌بپذیرند که حقوق باید نقش خود را «از درون» حکومت‌ایفا کند و نه فقط «از بیرون» هنگامی‌که علیه یک تصمیم دولت به دادگاه شکایت می­شود.

در واقع، نگرانی در اعطای صلاحیت گزینشی نمی­باشد بلکه مربوط به واگذاری بیش از اندازه­ی صلاحیت گزینشی به مقامات اداری است و‌این که مقامات اداری صرفاً همان اهدافی را دنبال کنند که اختیارات مزبور بخاطر آن ها واگذار شده­اند، بدون هر گونه جانبداری و با رعایت بی­طرفی و انصاف و برابری و اجتناب از هر گونه تبعیض ناروا. بنابراین باید به‌این نکته توجه داشت که چنان چه انتخاب و گزینش بی­رویه­ای، بدون توجه به اصول و جهات مسلم حقوقی شکل گرفته باشد، قابل نظارت و کنترل قضایی و غیرقضایی خواهد بود.

الگوها و روش­های گوناگونی جهت کنترل و نظارت بر اعمال صلاحیت­های گزینشی وجود دارد که مفصلاً به توضیح آن پرداخته شد. با بررسی برخی از‌این اصول و جهات ماهوی و شکلی حقوقی به‌این نتیجه می­رسیم که؛ اصول حقوق اداری می‌توانند ضمن حداکثری نمودن عدالت اداری در‌ایجاد نظم حقوق اداری و تضمین انسجام ساختاری حقوق اداری و جلوگیری از تشتت و آشفتگی تئوریک حقوق اداری در‌این زمینه نقش مفیدی داشته باشند. در حقیقت‌این اصول و جهات سنگ محکی برای تصمیمات مقامات اداری می­باشند کهبه کنترل قضایی صلاحیت­های گزینشی منجر خواهد شد. همچنیین روش­های غیرقضایی جهت نظارت بر صلاحیت­های گزینشی وجود دارند که علاوه بر روش­های قضایی، می­توانند مکمّل تأثیرگذاری جهت کنترل‌اینگونه صلاحیت‌ها باشند. البته تأثیر روش­های قضایی به صورت«مستقیم» و تأثیر روش­های غیرقضایی به صورت«غیرمستقیم» خواهد بود.

نتیجه مهم دیگری که از‌این بحث می‌توان گرفت‌این است که: نظارت قضایی بر صلاحیت­های گزینشی باید به صورت حداقلی باشد؛ چرا که کنترل و نظارت حداکثری خطر ورود به حوزه قوه مجریه را فراهم می­آورد. که‌این درتعارض با اصل تفکیک قواست.

در پایان با توضیح‌این که پس از بررسی آرای صادره از دیوان عدالت اداری به عنوان مرجع نظارتی و کنترلی صلاحیت­های گزینشی اعطا شده به مقامات اداری، به‌این نتیجه رسیده­ایم که در آرای صادره زیادی از دیوان وجود‌این نهاد حقوقی، در خلال قوانین مختلف حقوقی به رسمیت شناخته شده است و همواره از اعمال آن به عنوان یک تصمیم معقول و منطقی تمجید شده است.

هم چنین قضات هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری با تکیه بر اصول شکلی و ماهوی حقوق عمومی‌همچون؛ حاکمیت قانون، تناسب، برابری، شفافیت، سرعت، بی طرفی، الزام به ارایه دلایل مبانی تصمیم، استماع، عطف به ماسبق نشدن تصمیمات اداری و ... به طور مستقیم و غیرمستقیم تا حدودی توانسته­اند صلاحیت­های گزینشی مقامات اداری را تحت کنترل در آورده و نظارت نماید. اما تمامی‌صلاحیت‌های گزینشی اعطا شده به مقامات عمومی‌قابل کنترل نیستند چرا که فقط تصمیماتی که نسبت به آن ها اعتراض می­شود، قابل بررسی و کنترل می­باشند. از‌این روی می­توان گفت کنترل و نظارت به صورت مطلق نمی­باشد.

 

 

 

 

 

 

 

مراجع

منابع ومآخذ

الف) منابع فارسی

1-کتب

1. کاتوزیان، ناصر، «مبانی حقوق عمومی»، تهران، نشرمیزان، چاپ سوم، 1386.

2. ویژه، محمدرضا، «مبانی نظری و ساختار دولت حقوقی»، تهران، انتشارات جنگل، چاپ اول، 1390.

3.‌ هاشمی، سیدمحمد، «حقوق اساسی جمهوری اسلامی‌ایران»، جلددوم، تهران، نشردادگستری، چاپ دوم، 1379.

4. هداوند، مهدی، «حقوق اداری تطبیقی»، جلددوم، تهران، انتشارات سمت، چاپ اول، 1389.

2- مقالات

1. طباطبائی مؤتمنی، منوچهر، «مسأله ی نظارت و کنترل در دستگاه اداری»، فصلنامه دانشکده­ی حقوق دانشگاه تهران، شماره 17، در: طباطبایی مؤتمنی، منوچهر، «حقوق اداری تطبیقی»، تهران، انتشارات سمت، چاپ پنجم، 1385.

3- پایان نامه‌ها وجزوات

1. کریم جوزانی، مریم، «مفهوم صلاحیت تشخیصی و چگونگی کنترل آن در حقوق اداری»، پایان نامه کارشناسی ارشد، دانشکده­ی حقوق، دانشگاه آزاد اسلامی، واحد تهران مرکز، زمستان 1390

2. یاوری، اسدالله، «تقریرات درس حقوق اداری(2)»، دانشکده حقوق، دانشگاه شهید بهشتی، 1386

 

ب) منابع لاتین

1. Dowrkin, Ronald, “taking Rights Seriously,” Cambridge. Mass. Harvard university press, 1978.

 

ج) فهرست آرایقضایی مورد استناد

1. دادنامه شماره 98 مورخ 4/3/1382 کلاسه پرونده 81/135 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

2. دادنامه شماره 246 مورخ 23/5/1378 کلاسه پرونده 77/261 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری

3. دادنامه شماره 116 مورخ 23/2/1392 کلاسه پرونده 92/140هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

4. دادنامه شماره 57 مورخ 2/2/1392 کلاسه پرونده 89/217 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

5. دادنامه 310 مورخ 25/7/1390 کلاسه پرونده 90/660 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری

6. دادنامه 422 مورخ 5/10/1390 کلاسه پرونده 88/495 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

7. دادنامه 229 مورخ 16/6/1382 کلاسه پرونده 504/82 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری

8. دادنامه‌های 65 و 64 و 63 مورخ 2/2/1392 کلاسه پرونده 90/523 و 329 و 335 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

9. دادنامه 422 مورخ 5/10/1390 کلاسه پرونده 88/495 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

10. دادنامه 475 مورخ 22/7/1392 کلاسه پرونده 90/1321 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

11. دادنامه 33 مورخ 28/1/1391 کلاسه پرونده 88/621 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

12. دادنامه 331 مورخ 7/5/1392 کلاسه پرونده 90/1135 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

  13. دادنامه 136 مورخ 8/4/1382  کلاسه پرونده 81/94 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

14. دادنامه‌های 261، 262، 263، 264 مورخ 13/7/1382 کلاسه پرونده‌های 81/364، 387، 423 و 82/524 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

15. دادنامه 376 و 375 و 374 مورخ 28/5/1386 کلاسه پرونده 84/648 و  85/335 و 608 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

16. دادنامه 359 مورخ 5/6/1385 کلاسه پرونده 82/290 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

17. دادنامه 206 مورخ 17/5/1390 کلاسه پرونده 88/1032 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

 18. دادنامه 197 مورخ 10/5/1390 کلاسه پرونده 88/841 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

19. دادنامه 244 مورخ 23/5/1378  کلاسه پرونده 77/316 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

20. دادنامه 62 مورخ 2/2/1390  کلاسه پرونده 90/33 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

21. دادنامه 202 مورخ 19/4/1391  کلاسه پرونده 91/441 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

22. دادنامه شماره 803 مورخ 3/11/87 کلاسه پرونده 87/761 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

23. دادنامه شماره 351 مورخ 7/11/1380 کلاسه پرونده 80/192 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

24. دادنامه شماره 61 و 62 مورخ 30/2/80 کلاسه پرونده 78/438 و 78/423 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

25. دادنامه شماره 119 مورخ 24/12/1368 کلاسه پرونده 68/16 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

26. دادنامه شماره 458 مورخ 20/1/1389 کلاسه پرونده 88/702 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

27. دادنامه شماره 470 مورخ 27/10/1389 کلاسه پرونده 87/770 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

28. دادنامه شماره 369 مورخ 23/5/1386 کلاسه پرونده 84/728 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.

29. دادنامه شماره 160 مورخ 14/5/1380 کلاسه پرونده 79/383 هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری.