رویکرد قانونگذاری ایران در گزارش معاملات مشکوک به پولشویی و موانع قانونی، فقهی و اجرایی آن

آموزه های فقه و حقوق جزاء

مقاله 2، دوره 2، شماره 2 - شماره پیاپی 6، تیر 1402، صفحه 21-40   

نوع مقاله: مقاله پژوهشی

شناسه دیجیتال (DOI): 10.30495/jcld.2023.1983935.1060

نویسندگان

امیر جمالی حاجیانی¹؛ اسماعیل عبدالهی^{* 2}؛ احمد میرزایی³

¹دانشجوی دکترای، حقوق جزاء و جرمشناسی، واحد بوشهر، دانشگاه آزاد اسلامی، بوشهر، ایران.

²استادیار، گروه حقوق، واحد بوشهر، دانشگاه آزاد اسلامی، بوشهر، ایران

³استادیار، گروه حقوق، واحد بوشهر، دانشگاه آزاد اسلامی، بوشهر، ایران.

چکیده

تاریخ دریافت: 1402/01/26         تاریخ بازنگری:  1402/04/12          تاریخ پذیرش: 1402/04/14   

از گزارش معاملات مشکوک که در توصیه 20 اف‌ای‌تی‌اف بر آن تأکید شده است، به سنگ بنای مبارزه با پولشویی یاد می‌شود و موفقیت تمامی اقدامات ضد ‌پولشویی، در گرو آن است. در پژوهش حاضر، به روش توصیفی تحلیلی، با هدف آشنایی با الزامات گزارش‌دهی معاملات مشکوک به پولشویی، موضع قانونگذاری ایران، در مقایسه با استانداردهای جهانی مورد مطالعه قرار می گیرد و در پایان، به بررسی مهمترین موانع قانونی، فقهی و اجرایی فرا روی گزارش‌دهی معاملات مشکوک پرداخته می شود. یافته‌ها گویای آن است که در مقررات ضد ‌پولشویی ایران، به ویژه قانون اصلاح قانون مبارزه با پولشویی مصوب 1397 و آیین‌نامه اجرایی ماده 14 آن، مصوب 1398، اقدامات بایسته­ ی همسو با استانداردهای جهانی، به منظور گزارش‌دهی معاملات مشکوک، صورت پذیرفته است و ساختارهای لازم ایجاد شده است. با این وجود، ممکن است قواعد مربوط به راز داری حرفه‌ای، اصل صحت، اماره تصرف، سیاست‌های مرتبط با جذب سرمایه در بانک‌ها و هزینه‌‌های بالای انطباق با استانداردهای ضد پولشویی، این اصل مهم را در مبارزه با پولشویی، تحت‌الشعاع قرار دهد و در مسیر گزارش‌دهی مطلوب معاملات مشکوک خلل وارد سازد.

کلیدواژه‌ها

پولشویی؛ معاملات مشکوک به پولشویی؛ سیاست قانونگذاری در گزارش معاملات مشکوک به پولشویی؛ موانع گزارش معاملات مشکوک به پولشویی

اصل مقاله

مقدمه

جرایم اقتصادی از پدیده‌های نوظهور عصر کنونی می‌باشند که هر روزه شکل و رنگ جدیدی به خود می‌گیرند (علیزاده ‌مقدم، قیوم ‌زاده، فلاح، 1402، 110). از مهمترین جرایم اقتصادی که در سال‌های اخیر توجه جدی جامعه بین‌الملل را به خود جلب نموده است، جرم پولشویی می‌باشد. نظر به اهمیت پیشگیری و مبارزه با این پدیده نوین مجرمانه و نقش آن در تأمین مالی تروریسم، اف‌ای‌تی‌اف[1] به مثابه یک نهاد سیاست‌گذار بین‌المللی در‌صدد می‌باشد تا اراده سیاسی لازم را برای اصلاحات قانونی و نظارتی به منظور پیشگیری و مبارزه با پولشویی فراهم آورد. از این رو در راستای تحقق اهداف خود به تنظیم مجموعه‌ای از توصیه‌ها پرداخته است که از طریق وضع قوانین داخلی کشورها به اجرا در می‌آیند. ایران در اعلامیه‌های دوره‌ای اف‌ای‌تی‌اف جایگاه پر فراز و نشیبی داشته است. از بیانیه 26 فوریه 2009 مواضع اف‌ای‌تی‌اف راجع به ایران وارد مرحله جدی‌تری شد. از مهمترین مواردی که در این بیانیه از ایران درخواست شد، در صدر اولویت‌ قرار دادن اجرای مؤثر الزامات «گزارش‌دهی معاملات مشکوک»[2] بود.[3]

گزارش‌دهی معاملات مشکوک از مهمترین اصول به منظور شناسایی و کنترل موقعیت‌های جرم‌زا می‌باشد که هدف از آن دشوار نمودن ارتکاب جرم بوده و در زمره اقدامات پیشگیرانه وضعی از پولشویی است. اف‌ای‌تی‌اف به منظور رعایت استانداردهای گزارش‌دهی معاملات مشکوک توسط کشورها، رژیم‌های تحریمی را در نظر گرفته است تا در صورت عدم رعایت تعهدات گزارش‌دهی، نسبت به آنها اجرا شود. کنوانسیون‌های پالرمو و مریدا نیز به گزارش‌دهی معاملات مشکوک تأکید نموده‌اند.^[4] نظر به اهمیت موضوع و فقدان مطالعات تحقیقی منسجم در این خصوص، پژوهش حاضر با شیوه توصیفی-تحلیلی در پی مطالعه استانداردها و الزامات گزارش‌دهی معاملات مشکوک و رویکرد تقنینی ایران در این زمینه است. در ادامه مهمترین موانع قانونی، فقهی و اجرایی فراروی گزارش‌دهی نیز مورد بررسی واقع می‌شود.

1. رویکرد تقنینی ایران در گزارش‌دهی معاملات مشکوک به پولشویی

در این بخش ضمن تعمق در الزامات و استانداردهای گزارش‌دهی معاملات مشکوک، رویکرد تقنینی ایران مورد مطالعه قرار می‌گیرد.

1-1. تعریف معاملات و عملیات مشکوک

به طور کلی تراکنش یا معامله مشکوک وضعیتی است که یک معامله یا تراکنش از حالت معاملات و تراکنش‌های معمول منحرف شده و به موجب دلایل و قرائن منطقی، ظن ایجاد گردد که وجوه مربوطه حاصل از یک جرم منشاء[5] می‌باشند یا به فعالیت‌های تروریستی مرتبط هستند (DBH, 2016, 1). معاملات و عملیات مشکوک مطابق بند (چ) ماده 1 قانون اصلاح قانون مبارزه با پولشویی هر نوع معامله، دریافت یا پرداخت مال اعم از فیزیکی یا الکترونیکی یا شروع به آنها است که بر اساس قرائن و اوضاع و احوالی ظن وقوع جرم ایجاد می‌نماید، مانند معاملات و عملیات مالی بیش از سطح فعالیت مورد انتظار مشتری به میزان فاحش یا معاملاتی که صوری بوده و شخص دیگری مالک است.[6]

بند (12) ماده 1 آیین‌نامه اجرایی ماده 14 الحاقی قانون مبارزه با پولشویی نیز تعریف مشابهی از معاملات و عملیات مشکوک کرده است. در آیین‌نامه علاوه بر مصادیق مذکور در بند (چ) ماده 1 قانون اصلاح قانون مبارزه با پولشویی، به عنوان مثال به معاملات یا عملیات مالی که اقامتگاه قانونی هر یک از طرفین در مناطق پرخطر واقع باشد اشاره شده است. مطابق بند (1-7) ماده 1 «دستورالعمل شناسایی معاملات مشکوک و شیوه گزارش‌دهی» مصوب 20/11/1389 شورای عالی مبارزه با پولشویی، معاملات و عملیاتی مشکوک هستند که اشخاص مطابق اطلاعات یا قرائن و شواهد منطقی ظن پیدا می‌کنند که این عملیات و معاملات با هدف پولشویی و تأمین مالی تروریسم صورت می‌پذیرد. مصادیق معاملات و عملیات مشکوک مذکور در مقررات فوق تمثیلی است و هر معامله یا عملیاتی با توجه به اوضاع و احوال، شخص متقاضی انجام یا هر مورد دیگری ممکن است مشکوک تلقی شود.

1ـ2. جایگاه گزارش‌دهی معاملات مشکوک در اسناد جهانی ضد‌پولشویی و مقررات داخلی

موفقیت اقدامات ضد پولشویی در گرو گزارش‌دهی معاملات مشکوک است. کارایی سیستم‌های گزارش‌دهی معاملات مشکوک به دو عامل مهم «کیفیت گزارشات» و «ظرفیت اداری و ‌سازمانی برای تشخیص و تعقیب فعالیت مجرمانه» بستگی دارد (Braun et al, 2016, 95-96). بر اساس توصیه 20 اف‌ای‌تی‌اف، در صورت مشکوک شدن مؤسسه مالی یا وجود دلایل منطقی دال بر اینکه وجوه مورد استفاده، عواید مجرمانه یا مرتبط با تأمین مالی تروریسم می‌باشند، مؤسسه باید مطابق مقررات ملزم به گزارش‌دهی فوری مراتب شک خود به «واحد اطلاعات مالی»^[7] شود.

در حقوق ایران به منظور الزام مقامات رسمی به گزارش‌دهی اعمال مجرمانه، مقررات متعددی تصویب شده است که ماده 606 قانون مجازات اسلامی (تعزیرات)، ماده 72 قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 1392 و تبصره 2 ماده 2 قانون مجازات اخلالگران در نظام اقتصادی کشور مصوب 1369 از جمله این قوانین هستند. تکلیف کارمندان و کارکنان بخش دولتی به گزارش‌دهی در ماده 4 لایحه ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1378 نیز آمده است. ماده 63 آیین‌نامه ‌سازمان بازرسی کل کشور مصوب 1388 نیز مقررات مشابهی را برای مسئولان در نظر گرفته است (مهدوی‌پور، 1395، 233-234).

مقررات مذکور ناظر بر گزارش‌دهی اعمال مجرمانه توسط مقامات رسمی است. در خصوص پولشویی مقررات متعددی بر گزارش‌دهی تأکید دارند؛ با این تفاوت که در پولشویی، گزارش‌دهی به معاملات و عملیات مشکوکی تعلق گرفته است که ظن ارتکاب پولشویی و تأمین مالی تروریسم در خصوص آنها وجود دارد. بنابراین لزوماً به معنای ارتکاب جرم نمی‌باشند و چه‌بسا پس از تحقیقات تکمیلی رفع سوء‌ظن شود. به هر حال، در حقوق ایران هماهنگ با استانداردهای بین‌المللی، مواد 7 و 7 مکرر «قانون مبارزه با پولشویی اصلاحی 1397» و فصل دهم «آیین‌نامه اجرایی ماده 14 الحاقی قانون مبارزه با پولشویی» مصوب 1398 هیئت وزیران به گزارش‌دهی معاملات مشکوک پرداخته‌اند. ضمناً در این راستا «دستورالعمل شناسایی معامله مشکوک و شیوه گزارش‌دهی» در تاریخ 20/11/1389 به تصویب شورای عالی مبارزه با پولشویی رسید. بانک مرکزی نیز به موجب ماده 24 «دستورالعمل چگونگی شناسایی مشتریان مؤسسات اعتباری» مصوب 1387 تأکید کرده است که نظام کنترل داخلی مؤسسات اعتباری بایستی از توانمندی لازم جهت گزارش‌دهی تحرکات مشکوک و غیرمعمول حساب‌ها (سپرده‌گذاری یا برداشت بیش از آستانه‌) برخوردار باشد.

1ـ3. معیار تعیین معاملات و عملیات مشکوک و فرایند آن

در هنگام ارزیابی دوره‌ای کشورها با استانداردهای اف‌ای‌تی‌اف، به کرّات از کارشناسان اف‌ای‌تی‌اف سوال می‌شود که سطح مناسب گزارش معاملات مشکوک چه مواردی است؟ این دغدغه از آنجا نشأت می‌گیرد که مشمولین مقررات ضد‌پولشویی، مسئول عواقب ناشی از پولشویی در مشمول هستند. به سبب نگرانی از این مسئولیت، واحدهای اطلاعات مالی، اغلب با تعداد زیادی از گزارش‌های ارسالی بی‌اساس از جانب سازمان‌های مشمول مواجهند. باید اذعان کرد ارائه الگوی یکسان در تعیین معاملات مشکوک امکان‌پذیر نیست و از کشوری به کشور دیگر متفاوت است (Braun et al, 2016, 96). با توجه به پیچیدگی پولشویی و گستردگی روش‌های ارتکاب آن، معیار دقیق و جامعی برای تعیین معاملات مشکوک، نه تنها در ایران بلکه در تمام کشورها وجود ندارد. این امر مستلزم آموزش مستمر و اطلاع‌رسانی به کارکنان سازمان‌های مشمول جهت تشخیص و شناسایی معاملات یا روابط مشکوک است.

به عنوان یک معیار کلی، قاعده مندرج در بند (1-7) ماده 1 «دستورالعمل شناسایی معاملات مشکوک و شیوه گزارش‌دهی» معیار مناسبی برای تعیین و گزارش‌دهی است. بر این اساس، هرگاه با در دست داشتن اطلاعات یا قرائن و شواهد منطقی، ظن ایجاد شود که عملیات یا معامله مزبور با هدف پولشویی و تأمین مالی تروریسم صورت پذیرفته است، می‌توان اقدام به گزارش نمود. مراد از قرائن و شواهد منطقی، اوضاع و احوالی است که به موجب آن شرایط، یک انسان معقول و متعارف نسبت به منشأ مال و سپرده‌گذاری یا سایر موارد به تردید می‌افتد. در کنار قرائن و شواهد منطقی که موجب ظن می‌شود، در تشخیص معامله یا فعالیت مشکوک نیاز است مأمور گزارش‌دهنده جهت ارزیابی شبهه خود نسبت به موارد مشکوک، عوامل دیگری را نیز در نظر گیرد؛ عواملی مانند مقایسه معامله با سایر مشاغل در آن منطقه جغرافیایی، آگاهی از سوابق شغلی و مالی مشتری و غیره.

مصادیقی از مواردی که می‌توانند ایجاد شک نمایند عبارتند از الگوهای غیرمعمول معاملاتی بدون هر گونه هدف قانونی و اقتصادی آشکار، حجم بالای انتقالات الکترونیکی وجوه یا مغایر با فعالیت عادی، معاملات تجاری با اشخاص مرتبط با کشورهای پُر‌‌ریسک یا با سطح بالای جرایم ‌سازمان‌یافته. در صورت دارا بودن هر یک از این شرایط نیز می‌توان عملیات بانکی را مشکوک تلقی نمود: تقاضای انتقال وجه به حساب‌های متفاوت یا ایجاد گردش‌های نابهنگام حساب به صورت صوری با مبالغ کلان بدون همخوانی با شغل افراد، افزایش غیرعادی موجودی حساب‌، فعال شدن حساب‌های راکد و کم‌کار یا تبدیل مکرر وجه نقد بیش از سقف مقرر به ارزهای دیگر (انصاری پیرسرایی، شاه ‌بهرامی، 1393، 184).

مطابق بخش 4 بند (چ) ماده 1 قانون اصلاح قانون مبارزه با پولشویی، معاملات و عملیات مالی بیش از سقف مقرر در آیین‌نامه اجرایی از مهمترین مصادیق معاملات و عملیات مشکوک می‌باشند^[8] و راهکار مقابله با آن‌ها «گزارش‌دهی معاملات نقدی»^[9] است.[10] پولشویان ممکن است به منظور فرار از الزامات قانونی گزارش‌دهی معاملات بیش از سقف مقرر، اقدام به خُردسازی وجوه یا اسمورفینگ[11] نمایند. اسمورفینگ از روش‌های معمول پولشویی است که در آن بزهکار مبالغ هنگفت را به مبالغ کوچک‌تر تقسیم کرده و سپس آن مبالغ را به طُرُق مختلف به سیستم مالی وارد می‌نماید (Unger et al, 2006, 66)، و در نهایت پس از مدتی از طریق نقل و انتقالات بانکی در حساب اصلی تجمیع می‌کند. به منظور رفع نقیصه مذکور نیاز به تمهید ساز و ‌کارهای مکمل است؛ لذا برخی اقدامات مانند واریز وجوه کمتر از سقف مکرر به حساب‌های مشخص به دفعات زیاد یا افزایش غیرعادی موجودی حساب‌های بانکی اشخاص یا سایر تحرکات مشکوک مشابه نیز معاملات و عملیات مشکوک بوده و باید گزارش شوند.

1ـ4. فرایند گزارش‌دهی

به منظور اینکه یک معامله یا عملیات، مشکوک تلقی و اقدام به گزارش‌‌دهی شود نیاز به طی سه مرحله است:

الف) شناسایی موارد مشکوک: به این منظور توجه به شاخص‌های خطر (پرچم‌های قرمز)[12] کمک‌کننده است. گرچه حوزه‌های مختلف به واسطه ارائه خدمات و محصولات خاص، ریسک‌های مختص خود را دارا می‌باشند، لیکن برخی شاخص‌های خطر ممکن است میان حوزه‌های مختلف مشترک باشد مانند نقل و انتقالات الکترونیکی که امکان پنهان‌سازی مالک یا ذینفع واقعی را فراهم می‌سازند یا محصولات و سرویس‌هایی که اجازه انتقال نامحدود یا بی‌نام پول به شخص ثالث را می‌دهند (FATF, 2018, 24). به عنوان مثال انتقال مکرر وجوه به کشورهای با ریسک بالا یا کشورهایی که فرد با آنها ارتباط شغلی ندارد و همچنین ارائه اطلاعات نادرست یا ناقص یا عدم مطابقت میان اطلاعات مالی و تجاری ارائه شده با اطلاعات واقعی شخص می‌تواند از شاخص‌های خطر باشد.^[13] در ایران، دبیرخانه مرکز اطلاعات مالی فهرست برخی از معیارهای شناسایی معاملات مشکوک را در پایگاه اطلاع‌رسانی خود آورده و دائماً به‌روز‌رسانی می‌نماید. مشمولین مقررات ضد‌پولشویی موظف به رصد مستمر پایگاه و بهره‌برداری از این فهرست هستند.^[14] آموزش پرسنل در شناسایی فعالیت مشکوک باید در صدر اقدامات و به عنوان یک فعالیت مستمر باشد.

ب) ارزیابی: پس از شناسایی معامله مشکوک، می‌بایست تراکنش یا فعالیت مذکور در سطح مناسب ارزیابی و شواهد و مستندات آن به صورت مکتوب حفظ شود. لذا اگر معامله یا فعالیتی مشکوک به نظر رسد، همراه با تمام مستندات مربوطه باید بدون تأخیر به کمیته یا واحد انطباق مرکزی ارسال شود. کمیته مذکور پس از دریافت گزارش از شعبه باید بررسی کند آیا فعالیت مشکوک به روش مناسب و با همه موارد لازم گزارش شده است یا خیر (BFIU, 2019, 3) ؟

در ایران کارکنان اشخاص مشمول در صورت مشاهده عملیات مشکوک، باید در اسرع وقت و بدون اطلاع ارباب رجوع، مراتب را به مسئول مبارزه با پولشویی اطلاع‌رسانی نمایند تا در همان روز کاری به «واحد مبارزه با پولشویی» ‌سازمان منعکس شود. واحدهای مبارزه با پولشویی مکلف به ارزیابی و بررسی تمامی معاملات و عملیات انجام شده در مشمول می‌باشند. به این منظور واحد مبارزه با پولشویی باید از اختیارات کافی برخوردار بوده و به کلیه اسناد و مدارک مورد نیاز دسترسی داشته باشد. همچنین نیاز است واحد مذکور در بررسی، اظهارنظر و ارسال گزارش از استقلال کافی برخوردار باشد. در صورت نبود واحد مبارزه با پولشویی، بالاترین مقام اجرایی مشمول عهده‌دار وظایف آن است.^[15] وظایف و اختیارات واحدهای مبارزه با پولشویی در ماده 38 آیین‌نامه اجرایی ماده 14 الحاقی قانون مبارزه با پولشویی آمده است که مطابق بندهای یک و دو، نظارت بر فعالیت مشتری و مشمولین به منظور شناسایی معاملات مشکوک و بررسی، اولویت‌بندی و اعلام نظر در خصوص گزارش‌ها از جمله وظایف آنهاست.

ج) گزارش‌دهی: گزارش‌‌دهی معاملات و عملیات مشکوک مرحله نهایی است. پس از بررسی کافی بودن مدارک مورد نیاز، کمیته یا واحد مرکزی انطباق اگر تراکنش یا فعالیتی را مشکوک تشخیص دهد باید گزارش تراکنش/فعالیت مشکوک را بدون تأخیر ارسال کند (BFIU, 2019, 3). مطابق مقررات ایران در صورت مشاهده تخلف، واحد‌های مبارزه با پولشویی مکلفند موضوع را به عنوان مورد مشکوک، بلافاصله به مرکز اطلاعات مالی یا دستگاه متولی نظارت گزارش نمایند. به این منظور در بند 3 ماده 38 آیین‌نامه اجرایی ماده 14 الحاقی قانون مبارزه با پولشویی، صراحتاً بر تکلیف واحد مبارزه با پولشویی در «ارسال فوری گزارش‌های معاملات مشکوک به مرکز اطلاعات مالی» تأکید شده است. واحد مبارزه با پولشویی به مثابه پل ارتباطی میان «شخص مشمول» و «مرکز اطلاعات مالی» است و تمامی رویه‌های اتخاذی شخص مشمول جهت مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم باید با هماهنگی و تحت نظارت واحد مبارزه با پولشویی صورت پذیرد.^[16]

1ـ5. شیوه گزارش‌دهی و مرجع آن

اف‌ای‌تی‌اف در توصیه‌ 29، کشورها را به تأسیس یک «واحد اطلاعات مالی» به منظور دریافت و تحلیل گزارش‌های معاملات مشکوک و سایر اطلاعات مرتبط با پولشویی، جرایم منشأ، تأمین مالی تروریسم و نیز انتشار نتایج این تحلیل‌ها، توصیه کرده است. تشکیل واحد اطلاعات مالی در اسناد جهانی ضد‌پولشویی نیز به عنوان مرکز ملی گردآوری، تجزیه و تحلیل و انتشار اطلاعات مربوط به پولشویی در بخش (ب) بند (1) ماده 7 کنوانسیون پالرمو و بخش (ب) بند (1) ماده 14 کنوانسیون مریدا آمده است.

در ایران مشمولین قانون مبارزه با پولشویی در صورت مشاهده معاملات و عملیات مشکوک، موظفند موضوع را بلافاصله و بدون اطلاع مشتری به «واحد مبارزه با پولشویی» دستگاه خود اطلاع دهند. واحد مذکور پس از بررسی اولیه موضوع، از طریق سامانه‌ای که توسط «مرکز اطلاعات مالی» به منظور جمع‌آوری گزارش‌های معاملات مشکوک ایجاد شده است، حداکثر تا پایان همان روز کاری، گزارش معاملات مشکوک را به مرکز ارسال می‌نماید.^[17] در این خصوص لازم به توضیح است هر یک از تابعین قانون مبارزه با پولشویی موظفند در ساختار داخلی خود به موجب بند (4) ماده 1 و همچنین مواد 37 و 38 آیین‌نامه اجرایی ماده 14 الحاقی قانون مبارزه با پولشویی، «واحد مبارزه با پولشویی» را تعیین نمایند. یکی از مهمترین تکالیف واحد مذکور، گزارش‌دهی معاملات و فعالیت‌های مشکوک به مرکز اطلاعات مالی است. هدف از تشکیل مرکز اطلاعات مالی که به موجب ماده 7 مکرر قانون اصلاحی مبارزه با پولشویی موجودیت یافته است، اجرای قوانین مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم و همچنین اجرای سیاست‌ها و تصمیمات «شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرایم پولشویی و تأمین مالی تروریسم» می‌باشد. «مرکز اطلاعات مالی» پس از بررسی گزارش‌های ارسالی، در صورت وجود دلایل متقن دال بر ارتکاب یا شروع به ارتکاب پولشویی، موضوع را جهت رسیدگی و انجام تحقیقات قضایی به مرجع قضایی گزارش و اعلام جرم می‌نماید.[18]

1ـ6. ضمانت اجرای عدم گزارش‌دهی

الزام به انجام تکلیف در کنار ضمانت اجرا معنا یافته و ترک تکلیف (ترک فعل)، هنگامی صبغه کیفری به خود می‌گیرد که ضمانت اجرایی برای آن متصور باشیم. به زبان اهل منطق، ضمانت اجرا، جوهر قانون بوده و بدون آن قانون در حد پند و اندرز تنزل می‌یابد (بیگ‌زاده، 1387، 131).

در قانون مبارزه با پولشویی مصوب 1386، به‌رغم تکلیف مشمولین بر گزارش‌دهی معاملات مشکوک، متأسفانه ضمانت اجرایی برای ترک این تکلیف قانونی پیش‌بینی نشده بود تا به موجب آن تارک فعل مجازات شود. در مقام مقایسه، به عنوان مثال در «قانون عواید حاصل از جرم» انگلستان مصوب 2002 میلادی، کسی که اطلاعات و دلایل منطقی یا سوء‌ظن بر وقوع پولشویی عواید حاصل از قاچاق مواد مخدر یا هر جرم دیگر، توسط شخص دیگری داشته باشد، لیکن به واحد اطلاعات مالی یا پلیس گزارش ندهد به حبس و جزای نقدی محکوم می‌شود.^[19]

اف‌ای‌تی‌اف نیز در گزارشات دوره‌ای خود، به مسئله ضمانت اجرای قانونی و تعیین مجازات برای عدم گزارش‌دهی معاملات مشکوک توجه داشته است. به عنوان مثال کارشناسان اف‌ای‌تی‌اف در گزارش سال 2008، در خصوص قوانین ضد‌ پولشویی کشور قطر اعلام نمودند این قوانین برای عدم گزارش معاملات مشکوک مجازاتی پیش‌بینی نکرده و هیچ ‌سازمان یا مؤسسه‌ای نیز به علت عدم رعایت قانون مبارزه با پولشویی مجازات نشده است. متعاقب ایراد مذکور، قطر با اصلاح قوانین خود مجازات‌ها و ضمانت اجراهای اداری را تعیین نمود MENAFATF, 2008, 138-140)؛ (MENAFATF, 2012, 16.

به دنبال ایرادهای وارد بر قانون مبارزه با پولشویی 1386، مقنن در متن اصلاحی قانون مبارزه با پولشویی در سال 1397، در صدد رفع کاستی برآمد و به موجب تبصره ماده 7، هر یک از مدیران و کارکنان دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده 5 «قانون مدیریت خدمات کشوری 1386» و نیز مدیران و کارکنان سایر دستگاه‌های حاکمیتی و بخش‌های غیردولتی که عالماً و عامداً و به قصد تسهیل جرایم موضوع قانون مزبور از انجام تکالیف قانونی هر یک از بندهای ماده مذکور به استثنای بند (ث) که مربوط به تدوین معیارهای داخلی و آموزشی کارکنان است، خودداری نمایند، علاوه بر انفصال موقت درجه 6 به جزای نقدی درجه 6 محکوم می‌شوند. اگر عدم انجام تکالیف مقرر ناشی از تقصیر مرتکب باشد وی به انفصال موقت درجه 7 محکوم می‌شود. مدیران و کارکنان سایر دستگاه‌های حاکمیتی و بخش‌های غیر‌دولتی نیز در صورت عدم انجام وظایف ماده مذکور به استثای بند (ث)، به جزای نقدی درجه 6 محکوم می‌گردند.^[20] این مهم در نظریه مشورتی شماره 1912/98/7 مورخ 07/05/1399 اداره کل حقوقی قوه قضاییه نیز مورد تأکید قرار گرفته است.[21]

نکته‌ای که در قانون مذکور به‌رغم اهمیت مغفول مانده است مسئله افشای اقدامات و عملیات پلیسی و قضایی در راستای کشف پولشویی است که متعاقب آن مجرمین مدارک و مستندات را از بین برده تا تحقیقات قضایی و پلیسی راه به جایی نبرد. در حقوق انگلستان مطابق «قانون عواید حاصل از جرم»، افشای اطلاعات و اقدامات پلیسی و قضایی که به روند تحقیقات و کشف پولشویی خدشه وارد نماید، جرم و قابل مجازات می‌باشد؛ مگر اینکه اثبات شود متهم در این زمینه اختیار قانونی یا عذر موجهی داشته و نمی‌دانسته افشای این امور به ضرر تحقیقات است.^[22] بهتر بود قانون‌گذار ایران نیز برای انجام اقدامات مخل به کشف و اثبات پولشویی حداقل در سطح مشمولین قانون مبارزه با پولشویی تدابیری می‌اندیشید؛ زیرا بخش اعظمی از مدیران و کارکنان مشمولین با مشتریان در ارتباط مستمر بوده و این مسئله ممکن است بر روابط فیمابین اثرگذار باشد. به عنوان مثال در بانکداری اختصاصی، هدف‌گذاری به‌روی مشتریان ثروتمندی است که سودآوری مناسبی را نصیب مشاوران بانکی خود می‌نمایند. لذا با پیش‌بینی مجازات برای اقدامات مخل به کشف و اثبات پولشویی، از انحراف احتمالی کارکنان، مشاوران و بانک‌داران پیشگیری می‌شود و در صورت افشای اقدامات پلیسی و قضایی به مشتریان اختصاصی که ممکن است ثروت‌های نامشروعی داشته و در پی تطهیر آن‌ها باشند، مورد مجازات قرار می‌گیرند.

2. موانع قانونی، فقهی و اجرایی فراروی گزارش‌دهی معاملات مشکوک

در راستای گزارش‌دهی معاملات و عملیات مشکوک، موانعی وجود دارد که ممکن است این مهم را تحت تأثیر قرار دهند. در ادامه مهمترین این موانع بررسی می‌شوند.

2ـ1. رازداری حرفه‌ای و گزارش‌دهی

رازداری و عدم افشای اسرار، پیش از آنکه اصلی قانونی و منبعث از حکم قانون‌گذار باشد، فضیلتی شرعی و اخلاقی است. لذا در دین اسلام و همچنین بسیاری از کدهای اخلاقی انجمن‌ها و تشکل‌های حرفه‌ای و صنفی به آن تأکید شده و افشای اسرار از سوی اشخاصی که به مناسبت شغل و حرفه خود به اسرار اشخاص دسترسی دارند، جرم و قابل مجازات دانسته شده است.^[23]

عصاره گرایش‌های حقوقدانان سراسر دنیا برای پاسداشت رازداری را می‌توان در چهار نظریه «عدم تعرض به حریم خصوصی»، «حسن‌نیت در قراردادها»، «انصاف و رابطه مبتنی بر اعتماد متقابل» و «حمایت از اخلاق حرفه‌ای» جمع نمود (خورسندیان، فلاح‌دخت، 1396، 81/40-43). قانون‌گذار ایران در قانون مجازات اسلامی و سایر قوانین خاص به رازداری حرفه‌ای پرداخته است.^[24] مطابق ماده 648 قانون مجازات اسلامی «اطباء و جراحان و ماماها و دارو‌فروشان و کلیه کسانی که به مناسبت شغل یا حرفه خود محرم اسرار می‌شوند هرگاه در غیر از موارد‌ قانونی، اسرار مردم را افشا کنند به سه ماه و یک روز تا یک سال حبس و یا به یک میلیون و پانصد هزار تا شش میلیون ریال جزای نقدی محکوم ‌می‌شوند». لذا به عنوان اصلی کلی، تمامی صاحبین مشاغل که به مناسبت شغل یا حرفه خود به اسرار اشخاص دسترسی دارند در صورت افشای اسرار، مجرم و قابل مجازات هستند.

لزوم رازداری امری مطلق نبوده و ممکن است شرایطی پیش آید که نقض رازداری به حکم قانون مجاز شود. به این مهم در ماده 648 قانون مجازات اسلامی با عبارت «... در غیر از موارد قانونی ...» اشاره شده است. از این رو، صرفاً کسانی به افشای اسرار مجازند که به حکم قانون مکلف باشند در صورت آگاهی از مواردی که در مقررات آمده است، گزارش نمایند. در غیر موارد قانونی، اشخاص مجاز به افشای اسرار نیستند و در صورت افشای سر، افشا‌کننده تحت ماده 648 قانون مجازات اسلامی، قابل مجازات است (قماشی، 1385، 5). 

در خصوص تعدیل اصل رازداری حرفه‌ای و الزام به گزارش‌دهی، اسناد بین‌المللی ضد ‌پولشویی در رویه‌ای متحدالشکل از کشورها خواسته‌اند تا مشمولین را ملزم به گزارش‌دهی معاملات مشکوک نمایند و گزارش‌دهندگان مسئولیتی از باب نقض رازداری حرفه‌ای نداشته باشند. به عنوان نمونه اف‌ای‌تی‌اف ضمن توصیه به تأسیس «واحد اطلاعات مالی» به منظور دریافت و تحلیل گزارش‌های معاملات مشکوک، گزارش‌دهندگان با حسن‌ نیت را حتی در صورتی که درباره فعالیت مجرمانه منشأ، اطلاع دقیقی نداشته باشند و صرف‌نظر از اینکه فعالیتی مخالف قانون ارتکاب یافته یا نیافته باشد از جمیع مسئولیت‌های کیفری و مدنی ناشی از نقض تمامی محدودیت‌های قانونی، قراردادی یا اجرایی مربوط به افشای اطلاعات معاف دانسته است.^[25] همین رویه در ماده 7 کنوانسیون پالرمو و مواد 14 و 34 کنوانسیون مریدا  آمده است.

قانون‌گذار ایران در رویه‌ای مشابه اسناد بین‌المللی، ضمن اینکه به موجب بند (پ) ماده 7 قانون اصلاحی مبارزه با پولشویی، مشمولین را مکلف به گزارش‌دهی معاملات و عملیات مشکوک نموده است، در تبصره 1 ماده 136 آیین‌نامه اجرایی ماده 14 الحاقی قانون مبارزه با پولشویی، اعلام می‌نماید: گزارش معاملات مشکوک و سایر گزارش‌هایی که مشمولین قانوناً مکلف به ارسال آن می‌باشند مبیّن هیچ اتهامی به افراد موضوع گزارش نبوده و گزارش آن به مرکز اطلاعات مالی افشای اسرار شخصی به حساب نمی‌آید. این موضوع عیناً در ماده 6 «دستورالعمل شناسایی معاملات مشکوک و شیوه گزارش‌دهی 1389» مصوب شورای عالی مبارزه با پولشویی تکرار شده است. مشاهده می‌‌شود مقنن از اصل کلی رازداری حرفه‌ای عدول کرده و با تعدیل قواعد رازداری، به مشمولین قانون مبارزه با پولشویی تکلیف نموده است تا در صورت مشاهده معاملات و عملیات مشکوک، بلافاصله آن را به مرکز اطلاعات مالی گزارش نمایند؛^[26] البته، این اختیار و معافیت قانونی حدود خاصی داشته و صرفاً شامل گزارش‌دهندگان با حسن‌نیت با رعایت مفاد قانونی گزارش‌دهی می‌باشد. در غیر این صورت، همان‌‌گونه که در ماده 9 قانون اصلاحی مبارزه با پولشویی 1397 آمده است، مأموران دولتی یا سایر اشخاص مقرر در قانون، از افشای اطلاعات و اسناد یا استفاده از آنها به نفع خود یا دیگری (مستقیم یا غیر مستقیم) منع شده‌اند و مجازات متخلفین از این حکم قانونی، حبس تعزیری درجه پنج می‌باشد.^[27] مجازات مقرر در این ماده شدیدتر از مجازات افشای اسرار حرفه‌ای مقرر در ماده 648 قانون مجازات اسلامی می‌باشد.

به هر تقدیر، با جمع تبصره 1 ماده 136 آیین‌نامه اجرایی ماده 14 الحاقی قانون مبارزه با پولشویی و ماده 6 دستورالعمل شناسایی معاملات مشکوک و شیوه گزارش‌دهی مبنی بر عدم مسئولیت گزارش‌دهنده با حسن‌نیت از یک سو و ماده 9 قانون اصلاح قانون مبارزه با پولشویی1397، مبنی بر تعیین مجازات برای افشاءکنندگان یا استفاده‌کنندگان اسناد و اطلاعات مزبور از سوی دیگر، در‌می‌یابیم قانون‌گذار در صدد ایجاد تعادل میان تضمین حقوق شهروندی و تضمین اصول اخلاقی و تأمین امنیت عمومی جامعه برآمده است.

2-2. گزارش‌دهی و تعارض با اصل صحت و اماره تصرف

بنا به اصل صحت، در هنگام شک به صحت معاملات باید آن‌ها را به حکم غلبه تا زمانی که دلیلی بر عدم صحت وجود ندارد، صحیح بدانیم. همچنین مطابق اماره تصرف، وجود مال در تصرف فرد، دلیل مالکیت مشروع ایشان بر مال می‌باشد، مگر آنکه خلاف آن اثبات شود. بنابراین شک به معاملات و اموال اشخاص و گزارش‌دهی آن توسط مشمولین مقررات ضد‌پولشویی، در ظاهر با اصل صحت و اماره تصرف سازگار نمی‌باشد. در ادامه به بررسی موضوع پرداخته می‌شود.

مواد متعددی از قانون مدنی ایران به پیروی از فقه امامیه، مستقیم و غیرمستقیم بر اصل صحت صحه گذاشته‌اند که مهمترین آن ماده 223 قانون مدنی[28] است. غلبه بر آن است معامله به صورت صحیح منعقد می‌گردد مگر فساد آن اثبات شود. لذا هرگاه در صحت معامله یا قرارداد یا عملیاتی شک و تردید شود، با لحاظ اصل صحت می‌بایست به مانند غالب، حکم بر صحت معامله داد. به واقع عدم اعتبار به اصل صحت موجب اخلال در نظم اجتماعی و اقتصادی است (موسوی‌ بجنوردی، 1377، 2/287).

از دیگر سو اماره تصرف یا قاعده ید که در ماده 35 قانون مدنی آمده است[29] به سبب ظهور تصرف در مالکیت شیء مورد تصرف، تصرف را اماره بر مالکیت اشخاص دانسته است. لذا همانگونه که اماره دلالت بر مدلول مطابقی دارد، بر مدلول‌های تضمنی و التزامی نیز دلالت دارد. بنابراین اماره بر مسبب (مالکیت) اماره بر سبب (ناقل قانونی) نیز می‌باشد، چرا که دلیل بر لازم، دلیل بر ملزوم نیز است. از این روست که مقنن پس از بیان مدلول مطابقی قاعده تصرف یعنی مالکیت در ماده 35 قانون مدنی، در ماده 36 مدلول التزامی آن را که از لوازم عقلی آن می‌باشد ( انتقال به ناقل قانونی و سبب مملک) آورده است (نصرتی، 1397، 2/362). لذا به حکم اماره تصرف، وجود مال در دست اشخاص تا زمانی که خلاف آن اثبات نشده است دال بر مالکیت قانونی شخص می‌باشد و نباید شک به منشاء مجرمانه مال و گزارش‌دهی آن نمود.

در تبصره ماده 7 قانون اصلاحی مبارزه با پولشویی، گزارش‌دهی به معاملات و عملیات مشکوکی تعلق گرفته که ظن ارتکاب پولشویی و تأمین مالی تروریسم در خصوص آنها وجود دارد. قانون‌گذار در تبصره مذکور بدون تمایز میان «شک» و «ظن» این دو اصطلاح را درکنار یکدیگر به کار برده است. حال آنکه به اعتقاد علمای علم اصول، در شک تردّد ذهن میان دو امر یکسان است در مقابل یقین؛ از این رو اگر تردید میان دو امر یکسان باشد «شک» نام دارد و اگر مساوی نباشد، طرف راجح «ظن» و طرف مرجوح «وهم» است (راغب اصفهانی، 1404، 265). به واقع «شک» حالتی نفسانی از تردید بین دو یا چند طرف بدون رجحان و برتری هیچ یک می‌باشد و «ظن» صفتی نفسانی بوده که مرتبه‌اش فراتر از شک و فروتر از علم و قطع (یقین) است (مرکز اطلاعات و منابع انسانی، 1389، 519 و550)؛[30] لذا در انتخاب واژگان دقت کافی نشده است و در ابتدای تبصره از «معاملات و عملیات مشکوک ...» صحبت به میان آمده و در انتهای تعریف از عبارت «... ظن وقوع جرم ...» استفاده شده است.

به هر تقدیر، با مداقه در مصادیق معاملات و عملیات مشکوک که در تبصره ماده 7 قانون اصلاحی مبارزه با پولشویی و همچنین بند (چ) ماده 1 قانون مذکور آمده است، مانند معاملات و عملیاتی که مشخص گردد صوری و ظاهری بوده یا جعل یا اظهار کذب یا گزارش خلاف واقع آنها کشف گردد، متوجه می‌شویم مصادیق مذکور در درجه‌ای بالاتر از «شک (متساوی ‌الطرفین)» قرار دارند و این معاملات و عملیات موجب «ظن» به ارتکاب پولشویی هستند؛ لذا می‌توان موارد مذکور را به نوعی اماره تلقی نمود که مقنن به منظور پیشگیری و مبارزه با پولشویی، مشمولین مقررات ضد‌پولشویی را موظف کرده است بدون توجه به اصل صحت و اماره تصرف، به محض رویت و رویارویی با آنها اقدام به گزارش‌دهی نمایند.

استناد به اصل صحت و اماره ید تنها در مقابل مقام قضایی جایگاه دارد و هدف از آنها حمایت از متهم در برابر مرجع قضایی است و همانگونه که در تبصره 1 ماده 136 آیین‌نامه اجرایی ماده 14 الحاقی قانون مبارزه با پولشویی، آمده است گزارش معاملات مشکوک و سایر گزارش‌هایی که مشمولین قانوناً مکلف به ارسال آن می‌باشند ... مبیّن هیچ اتهامی به افراد موضوع گزارش نبوده و گزارش آن به مرکز اطلاعات مالی، افشای اسرار شخصی به حساب نمی‌آید. این موضوع عیناً در ماده 6 «دستورالعمل شناسایی معاملات مشکوک و شیوه گزارش‌دهی 1389» تکرار شده است.

به واقع قانون‌گذار با الزام مشمولین به گزارش‌دهی معاملات مشکوک در جهت اجرای الزامات بین‌المللی ضد ‌پولشویی و همسان‌سازی حقوقی با معاهدات جهانی برآمده است تا به منظور پیشگیری و مبارزه همه‌جانبه با پولشویی به عنوان جرمی پیچیده با تبعات گسترده، تمامی راه‌های ارتکاب پولشویی را بسته و کوچکترین انحرافات را در ابتدای مسیر شناسایی و بررسی نماید. از این رو جایگاه استفاده و استناد به اصل صحت یا اماره تصرف در فرایند دادرسی و در زمان انتساب اتهام پولشویی به متهم می‌باشد که هدف از آنها، حمایت از متهم در برابر مرجع قضایی است؛ و استناد به اصل صحت یا اماره تصرف در زمان گزارش‌دهی معاملات و عملیات مشکوک که توسط مشمولین مقررات ضد‌پولشویی در فرایندی اداری با هدف مبارزه با پولشویی صورت می‌پذیرد جایگاهی ندارد.

2ـ3. سیاست جذب سرمایه در بانک‌ها و رازداری بانکی

نظام اقتصادی و مالی دنیا تاکنون بحران‌های بسیاری را تجربه کرده است که این بحران‌ها تأثیر شگرفی بر اقتصاد و صنعت بانکداری داشته و آنها را با چالش‌های جدی در تأمین مالی و جذب سرمایه مواجه نموده است. لذا در سال‌های اخیر سیاست جذب سرمایه موجب ایجاد رقابت شدیدی میان بانک‌ها شده است. از دیگر سو، با وقوع بحران کمبود نقدینگی، بانک‌های غیر نقد، رقابت در بازار سپرده را آغاز کردند، تا با افزایش سهم خود در این بازار، از نقد کردن دارایی‌ها به قیمت ارزان ممانعت نمایند (مدنی‌زاده و همکاران، 1396، 2/43).

امروزه مشتری ‌مداری و خدمات محوری بانک‌ها و مؤسسات مالی در راستای جذب سرمایه شهروندان، به موازات احترام به اصل رازداری بانکی، طریقی برای تطهیر عواید مجرمانه شده است (شاملو و مرادی، 1392، 88/134). اف‌ای‌تی‌اف با احساس اهمیت موضوع، در توصیه 9 به کشورها سفارش نمود، تا اطمینان حاصل نمایند که قوانین داخلی آنها در زمینه رازداری مؤسسات مالی، مانع از اجرای توصیه‌های گروه ویژه نمی‌شود.

در میدان رقابت برای جذب سرمایه، ممکن است مؤسسات مالی با تسامح، چشم بر منشأ سرمایه‌های مشتریان بسته یا در انجام اقدامات کنترلی سهل‌گیری نمایند و از این رهگذر، عواید مجرمانه بدون آنکه کشف و گزارش شوند به سیستم مالی تزریق و مورد تطهیر واقع شوند؛^[31] بنابر این رقابت بانک‌ها در جذب سرمایه موجب شده است تا نظام بانکی در اجرای تکالیف قانونی از جمله گزارش‌دهی معاملات مشکوک، بعضاً، سهل‌انگاری نماید که نتیجه آن، عدم کشف و بالا رفتن رقم سیاه پولشویی است.

ضرورت التزام بانک‌ها به رازداری و حفظ اسرار مشتریان خود به منزله ابزاری تشویقی در جهت جذب مشتری از یک سو و الزامات مربوط به همکاری بانک‌ها در جهت پیشگیری و مبارزه با پولشویی و سایر اشکال فساد از دیگر سو، موجب شده است تا لزوم دستیابی به راهبردهای ایجاد توازن میان این دو مقوله مهم واجد ضرورت باشد.

وظیفه حفظ اسرار بانکی و محرمانه نگه داشتن اطلاعات مشتریان در نظام‌های حقوقی مختلف مورد حمایت واقع شده است. به عنوان مثال در حقوق انگلستان این وظیفه ریشه در کامن‌لا و انصاف دارد و از شروط ضمنی در قرارداد بانک و مشتری ناشی می‌شود. در حقوق انگلستان وظیفه حفظ اسرار بانکی مشتریان محدود به سه اصل است: نخست، این اصل تا حدودی رعایت می‌شود که اطلاعات محرمانه هستند؛ دوم، در مورد اطلاعات بی‌اهمیت و بی‌فایده اعمال نمی‌شود؛ و سوم، در پاره‌ای موارد برای حفظ منافع عمومی ممکن است افشای اسرار مشتریان ضرورت داشته باشد (زارع و جمالی، 1390، 2/307-308)؛ از این رو، بنا به تجویز بند (چ) ماده 1 قانون اصلاح قانون مبارزه با پولشویی، نهاد‌ها و دستگاه‌های مشمول مکلف به گزارش‌دهی معاملات، عملیات یا شروع به عملیات بیش از میزان مصوب شورا یا معاملات و عملیات مشکوک بانکی به مرکز اطلاعات مالی هستند.

در اسناد و عهود بین‌المللی از قبیل کنوانسیون‌های 1988 وین، 2000 پالرمو، 2003 مریدا و توصیه‌های اف‌ای‌تی‌اف نیز بر تعدیل قواعد رازداری بانکی تأکید شده است.^[32] در حقوق ایران رازداری بانکی به عنوان اصلی کلی مورد پذیرش است و حفظ اسرار و تعهد بانک به عدم افشای اطلاعات مالی مشتری را می‌توان به عنوان شرط ضمنی قرارداد در نظر گرفت؛ زیرا مطابق ماده 220 قانون مدنی، عقود و قراردادها نه تنها طرفین را ملزم به مفاد تصریح شده در متن قرارداد می‌نمایند، بلکه آنها را به تمامی آنچه به موجب عرف و عادت نیز حاصل می‌شود، ملزم می‌کنند.

در قوانین و بخشنامه‌های اداری نیز بر لزوم رعایت رازداری بانکی تأکید شده است. به عنوان مثال در قانون پولی و بانکی به بانک مرکزی اجازه داده شده است تا امکان رسیدگی به عملیات، حساب‌ها، اسناد و به طور کلی اخذ هرگونه اطلاعات و آمار بانکی را دارا باشد، اما موظف به حفظ اسرار حرفه‌ای است.^[33]

همچنین، بانک مرکزی در بخشنامه‌ شماره نب/1199 مورخ 9/4/1370 ارائه اطلاعات اشخاص در بانک‌ها و مؤسسات اعتباری را تحت شرایط ویژه و به مراجع خاص از قبیل محاکم کیفری و حقوقی، دیوان محاسبات، ‌سازمان امور مالیاتی، وزارت اطلاعات، ‌سازمان حسابرسی و ‌سازمان بازرسی کل کشور مجاز دانسته است.

ریاست قوه قضاییه نیز در تاریخ 03/10/1374 به موجب بخشنامه‌ای، حساب‌های بانکی اشخاص را از امور سری محسوب و اعلام نموده است در این مورد دلیل کافی برای اجازه رسیدگی وجود ندارد. همچنین مطابق تصویب‌نامه مورخ 26/1/1382هیئت وزیران با شماره 11384-81/م/ت37741/ه، حساب‌های خصوصی افراد در بانک‌ها جزو حقوق ملت مندرج در فصل سوم قانون اساسی (به ویژه اصل 22) می‌باشد و بانک‌ها به عنوان وکیل یا امین مشتریان مکلف هستند هر گونه اطلاعاتی در این خصوص را فقط به درخواست صاحب حساب یا مطابق استعلام یا حکم قضایی ارائه نمایند.

2ـ4. هزینه‌های بالای انطباق با استانداردهای ضد‌پولشویی

از مهمترین دغدغه‌های مدیران مشمولین مقررات ضد‌پولشویی، برون‌‌سپاری یا ارتقاء و توسعه سیستم‌های موجود برای مبارزه با پولشویی، کشف موارد مشکوک و گزارش‌دهی آنها است؛ بر این اساس، بایستی خطرات موجود را ارزیابی و اطمینان حاصل نمایند که کنترل‌‌های کافی به‌ روی سیستم‌ها پیاده‌‌سازی شده است. برخی از این استانداردها عبارتند از نصب، راه‌اندازی و به‌‌روز‌رسانی سیستم‌های ضد‌پولشویی، استخدام متخصصان مختلف، اتخاذ رویکرد ریسک محور‌،[34] آموزش کارکنان و غیره (Maalouf, 2012, 21).

رعایت و انطباق با این استانداردها، هزینه‌های هنگفتی را بر مشمولین، به ویژه بانک‌ها تحمیل می‌نماید؛ به عنوان مثال «بانک اِچ‌اِس‌بی‌سی»^[35] تخمین زده است سالانه 750 تا 800 میلیون دلار را بایستی برای رعایت استانداردهای بین‌المللی مبارزه با جرایم مالی اختصاص دهد. این مبلغ معادل یک چهارم بودجه کل عملیاتی ایالات متحده برای مبارزه با جرایم مالی است. این امر برای بانک‌های کوچک‌تر که از منابع مالی محدودی برخوردارند، مقرون به صرفه نیست.

از دیگر سو، ضعف در انطباق با استاندردهای ضد ‌پولشویی علاوه بر آسیب ‌پذیر نمودن بانک‌ها در برابر جرایم مالی، مجازات‌های سنگینی را نیز برای آنها در پی دارد؛^[36] لذا وقتی بانک‌ها بخش اعظم بودجه خود را صرف انطباق با استانداردهای ضد ‌پولشویی نمایند، در ارائه وظیفه اصلی خود (ارائه خدمات به مشتریان) با مشکل مواجه شده و مجبور به تقسیم این هزینه‌ها به روی مشتریان از طریق اخذ کارمزد بالاتر و نرخ وام بیشتر می‌باشند که مانع رشد اقتصادی و ایجاد مشاغل است (Saperstein et al, 2015, 4-5 ).

 هزینه‌های بالای انطباق با استانداردهای ضد‌پولشویی که همواره در حال پیشرفت و به‌روز‌رسانی می‌باشند برای بسیاری از مشمولین به معضلی جدی تبدیل شده است و نتیجه آن ناتوانی در کشف و گزارش‌دهی معاملات مشکوک می‌باشد. با این وجود مؤسسات مالی به منظور پیشگیری از اقدامات تحریمی می‌بایست به نحو ممکن خود را با استانداردهای ضد ‌پولشویی انطباق دهند و تمهیدات لازم جهت شناسایی معاملات مشکوک و گزارش‌دهی آنها بیاندیشند.

 

نتیجه‌گیری

گزارش‌دهی معاملات مشکوک، خروجی نهایی اقدامات ضد ‌پولشویی است. در مقاله حاضر پس از شناسایی الزامات بین‌المللی در گزارش‌دهی مطلوب، نتایج بیانگر آن است مقررات ایران هم‌راستا با استانداردهای جهانی به گزارش‌دهی معاملات و عملیات مشکوک به پولشویی توجه داشته‌اند. به این منظور، واحدهای مبارزه با پولشویی ایجاد شده و در بدنه وزارت امور اقتصادی و دارایی، مرکز اطلاعات مالی به عنوان مرکز ملی جمع‌آوری گزارش‌های مذکور تشکیل گردیده است.

مطابق نتایج پژوهش رعایت رازداری حرفه‌ای، اصل صحت و اماره تصرف موجب توقف تکلیف گزارش‌دهی معاملات مشکوک توسط مقامات اداری نمی‌شود؛ زیرا گزارش‌دهی در راستای انجام وظایف اداری و قانونی صورت پذیرفته است و گزارش مذکور بیانگر اتهام به شخص موضوع گزارش نمی‌باشد. محل استناد به اصل صحت و اماره تصرف نیز پس از گزارش‌دهی اداری و در مرحله دادرسی قضایی است.

راجع ‌به سیاست جذب سرمایه در بانک‌ها، مقررات ایران ضمن احترام به قواعد رازداری بانکی با تعدیل این قواعد در موارد خاص از قبیل حکم قضایی به این مهم توجه داشته‌‌اند. همچنین به‌رغم هزینه‌های بالای انطباق با استانداردهای ضد‌پولشویی، بانک‌ها و مؤسسات مالی به منظور اینکه در معرض ریسک‌های شهرت یا حقوقی قرار نگیرند و مشمول اقدامات تحریمی نشوند، ناچار به انطباق با استانداردهای جهانی ضد ‌پولشویی هستند؛ به عنوان اصلی کلی، مشمولین مقررات ضد‌پولشویی با هدف گزارش‌دهی صحیح و به‌موقع باید منطق انجام هر معامله و عملیات مالی را درک کرده و موارد لازم به ‌ویژه شاخص‌های خطر را مد نظر قرار دهند.

در پایان، به منظور تقویت گزارش‌دهی معاملات مشکوک و رفع موانع فراروی این تکلیف قانونی، موارد زیر پیشنهاد می‌شود:

1. تعدیل قواعد و قوانین محرمانگی به ویژه در حوزه مشمولین مقررات ضد پولشویی و پیش‌بینی حمایت قانونی از گزارش‌دهندگان عملیات مشکوک به پولشویی در راستای اجرای قواعد سوت‌زنی و افشای فساد.
2. استفاده از فناوری‌های نوین مبارزه با پولشویی و ابزارهای سیستمی پردازش اطلاعات و کشف و گزارش‌دهی معاملات و عملیات مشکوک به پولشویی.
3. تلاش در ایجاد یکپارچگی اطلاعاتی در کشور و برقراری امکان ارتباط بدون وقفه و استعلام برخط میان تمامی دستگاه‌ها؛ این امر علاوه بر ایجاد بانک اطلاعاتی یکپارچه در کشور و گستردگی چتر نظارتی، موجب کشف و گزارش‌دهی سریع موارد مشکوک به پولشویی و فساد می‌شود.
4. توسعه همکاری قضایی و غیر قضایی در سطح بین‌المللی به منظور گزارش‌دهی معاملات و عملیات مشکوک به پولشویی در ابعاد سازمان‌یافته و فرامرزی و همکاری مرکز اطلاعات مالی با مراکز اطلاعات مالی سایر کشورها، به منظور تبادل اطلاعات، انتقال تجارب و امثالهم.

 

[1]. Financial Action Task Force (FATF)

^[2]. suspicious transaction reporting (STR)

[3].https://www.fatf-gafi.org/en/publications/High-risk-and-other-monitoredjurisdictions/Fatfstatement concerning Iran Uzbekistan Turkmenistan Pakistan and saotome and principe-26 february 2009 .html

^[4]. قسمت الف بند (1) ماده 7 کنوانسیون جرایم سازمان‌یافته فراملی (2000 پالرمو) و قسمت الف بند (1) ماده 14 کنوانسیون مبارزه با فساد (2003 مریدا).

^[5]. پولشویی به عنوان جرمی تبعی و ثانویه، متعاقب یک یا چند جرم اصلی و به منظور تطهیر عواید حاصل از آن جرم یا جرایم منشأ ارتکاب می‌یابد.

^[6]. قانونگذار، در تبصره ماده 7 قانون مذکور دوباره اقدام به تعریف و بیان مصادیق معاملات و عملیات مشکوک نموده است. برای یک قانون 14 ماده‌ای که مورد توجه جهانیان می‌باشد زیبنده نیست در دو ماده مجزا (بند چ ماده 1 و تبصره ماده 7) دو تعریف متفاوت از یک موضوع (گرچه در محتوا مشابه) ارائه شده و مصادیق آن نیز عیناً تکرار شود. اینگونه قانون‌نویسی بر خلاف اصول ابتدایی نگارش قانون از قبیل رعایت اختصار و عدم تکرار مواد قانونی در متن یک قانون است.

^[7]. Financial Intelligence Unit (FIU).

^[8]. به تعیین سقف برای انجام معاملات در توصیه‌های 10، 22 و 23 اف‌ای‌تی‌اف اشاره شده است. سقف مقرر مطابق قسمت (ب) بند (2) توصیه شماره 10 اف‌ای‌تی‌اف مبلغ 15000 دلار یا یورو می‌باشد.

^[9]. Cash Transaction Report (CTR)

^[10]. به منظور گزارش واریز نقدی بیش از سقف مقرر، شورای عالی مبارزه با پولشویی در تاریخ 20/11/1389 «دستورالعمل اجرایی نحوه گزارش واریز نقدی وجوه بیش از سقف مقرر» را تصویب نموده است.

^[11]. عنوان اسمورفینگ (smurfing) برگرفته از نام شخصیت کارتونی بود که در یک زمان می‌توانست در چند جای مختلف حضور داشته باشد.

^[12]. پرچم‌های قرمز (Red Flags) یا شاخص‌های خطر، علایمی هشداردهنده هستند که مشمول در مواجهه با آنها ظن به پولشویی و تأمین مالی تروریسم پیدا می‌کند. شاخص‌های خطر لزوماً ثابت، انحصاری یا مشخص نبوده و هر مورد مشکوکی را می‌تواند در هر حوزه مستعد پولشویی شامل شود.

^[13]. FATF  (2013), FATF GuidAnce poliTicAlly exposed persons (recommendations 12 and 22), FATF, Paris. available at  www.fatf-gafi.org.

^[14]. تبصره1 ماده 4 «دستورالعمل شناسایی معاملات مشکوک و شیوه گزارش‌دهی (1389)» و تبصره 2 ماده 2 «دستورالعمل گزارش عملیات و معاملات مشکوک در بازار سرمایه (1390)» مصوب شورای عالی مبارزه با پولشویی. نشانی پایگاه اطلاع‌رسانی دبیرخانه مرکز اطلاعات مالی www.iranaml.ir.

^[15]. بند (4) ماده 1 و ماده 37 آیین‌نامه اجرایی ماده 14 الحاقی قانون مبارزه با پولشویی.

^[16].  مواد 40 و 43 و 135 آیین‌نامه اجرایی ماده 14 الحاقی قانون مبارزه با پولشویی.

^[17]. مواد 135 الی 141 «آیین‌نامه اجرایی ماده 14 الحاقی قانون مبارزه با پولشویی»، بند (الف) ماده 7 مکرر «قانون اصلاح قانون مبارزه با پولشویی» و مواد 2 الی 12 «دستورالعمل شناسایی معاملات مشکوک و شیوه گزارش‌دهی (1389)»

^[18]. مطابق تبصره 1 ماده 11 «دستورالعمل تشکیل مجتمع تخصصی ویژه رسیدگی به جرایم اقتصادی» مصوب 18/06/1399، جرم پولشویی در حدود گزارش مرکز اطلاعات مالی یا گزارش ضابطین خاص با نصاب ده میلیارد ریال و بیشتر در صلاحیت مجتمع می‌باشد.

^[19]. PRPCEEDS OF CRIME, PART V: MONEY LAUNDERING, Section 43(2) and Section 45(2)

^[20]. در این راستا در تاریخ 30/07/1399، ریاست قوه قضاییه اقدام به صدور «دستورالعمل نحوه مقابله با ترک وظائف قانونی مدیران و کارمندان و پیشگیری از آن» نمودند. یکی از پیوست‌های دستورالعمل مذکور، ماده 7 «قانون اصلاح قانون مبارزه با پولشویی» است.

^[21]. مطابق نظریه مشورتی: الف) تعیین مجازات جزای نقدی درجه شش برای کارکنان بخش‌های غیردولتی مندرج در قسمت پایانی تبصره ماده 7 قانون اصلاح قانون مبارزه با پولشویی مصوب 1397 با فرض وجود سوءنیت آنان شامل علم و عمد است و لذا ارتکاب این اعمال به نحو غیر عمد و از روی تقصیر مشمول عنوان مجرمانه مذکور نیست؛ در حالی که برای کارکنان دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386در دو فرض ارتکاب عمدی و یا از روی تقصیر، دو مجازات جداگانه پیش‌‌بینی شده است.

ب) عبارت «در صورتی که عدم انجام تکالیف مقرر ناشی از تقصیر باشد» مندرج در ماده 7 قانون اصلاح قانون مبارزه با پولشویی مصوب 1397، ناظر به جرایم غیر عمدی است که تحقق آن منوط به احراز تقصیر مرتکب است و موضوع مشمول ماده 145 قانون مجازات اسلامی مصوب 1392 بوده و از شمول ماده 144 این قانون ناظر بر جرایم عمدی، خارج است.

^[22]. PRPCEEDS OF CRIME, PART V: MONEY LAUNDERING, Section 44

^[23]. آیات متعددی از قرآن کریم به دلالت التزامی از فضیلت رازداری حکایت دارند. به عنوان مثال آیه 16 سوره مبارکه توبه، آیه 18 سوره مبارکه آل عمران (مکارم شیرازى، 1377، 359). همچنین در سوگند‌نامه بقراط بر اهمیت رازداری تأکید و از آن به عنوان امری مقدس تعبیر شده است.

^[24]. به عنوان نمونه ماده 12 قانون راجع به کارشناسان 1317، ماده 30 قانون وکالت 1315 و ماده 27 آیین‌نامه مترجمان رسمی 1374.

^[25]. توصیه‌های 20، 21، 23 و 29 اف‌ای‌تی‌اف

^[26]. این مسأله به کرّات در دستورالعمل‌های صادره توسط شورای عالی مبارزه با پولشویی مورد تأکید بوده است. به عنوان نمونه، ماده 4 «دستورالعمل نحوه شناسایی عملیات بیمه‌ای مشکوک و مراقبت از اشخاص مظنون در مؤسسات بیمه 1390»، ماده 3 «دستورالعمل گزارش عملیات و معاملات مشکوک در بازار سرمایه 1390»، ماده 3 «دستورالعمل گزارش عملیات مشکوک در گمرک جمهوری اسلامی ایران 1390» و غیره.

^[27]. قانون‌گذار در ماده 8 قانون مبارزه با پولشویی 1386، مجازات افشاء اطلاعات یا استفاده از آن به نفع خود یا دیگری به طور مستقیم یا غیر مستقیم را مجازات مندرج در «قانون مجازات انتشار و افشاء اسناد محرمانه و سری دولتی مصوب 29//11/1359» تعیین کرده بود.  

^[28]. ماده 223 قانون مدنی: «هر معامله‌ای که واقع شده باشد محمول بر صحت است، مگر اینکه فساد آن معلوم شود».

^[29]. ماده 35 قانون مدنی: «تصرف به عنوان مالکیت دلیل مالکیت است مگر اینکه خلاف آن ثابت شود».

[30]. «شک» حالتی نفسانی از تساوی دو احتمال است؛ یعنی امری که پنجاه در پنجاه باشد اما «ظن» نوعی ادراک نفسانی است که در آن رجحان و غلبه وجود دارد و طرف راجح شک را «ظن» گویند.

^[31]. این مسأله نه تنها در سطح بانک‌ها و مؤسسات مالی، بلکه در سطح کشورها به ویژه کشورهای در حال توسعه نیز امکان وقوع دارد. چه‌بسا برخی کشورها به منظور افزایش رشد و توسعه اقتصادی، با سیاست‌های تشویقی اقدام به جذب سرمایه‌گذار خارجی بدون توجه به منشأ سرمایه‌های آنها نمایند و به محلی برای پولشویی تبدیل شوند. به عنوان مثال کشور پاناما که یکی از قطب‌های اصلی پولشویی جهان است.

^[32]. بند (3) ماده 5 و همچنین بند (5) ماده 7 کنوانسیون سازمان ملل متحد درباره قاچاق غیرقانونی مواد مخدر و داروهای روانگردان 1988 وین، بند (8) ماده 18 کنوانسیون 2000 پالرمو، ماده 40 کنوانسیون 2003 مریدا و توصیه‌های 9، 21 و بند (ت) توصیه 27 اف‌ای‌تی‌اف.

^[33].  بند (10) ماده 14 «قانون پولی و بانکی کشور» مصوب 18/04/1351 با آخرین اصلاحات تا 01/03/1396.

^[34]. رویکرد ریسک محور به معنای اتخاذ فرایند مدیریت ریسک برای مقابله با پولشویی و تأمین مالی تروریسم است. این فرایند شامل شناخت وجود خطرات، ارزیابی آنها و در نهایت تدوین راهکارهایی برای مدیریت و کاهش خطرات شناسایی شده می‌باشد. اصل اساسی در این رویکرد، هدایت منابع منطبق با اولویت‌هاست، تا نسبت به خطرات بزرگتر، توجه بیشتری صورت پذیرد (FATF, 2007, 2). این رویکرد به کشورها و مشمولین قوانین ضد پولشویی امکان می‌دهد تا منابع خود را در جایی متمرکز کنند که خطرات بیشتری وجود دارد(FATF, 2018, 4) .

^[35]. بانک HSBC (Hongkong and Shanghai Banking Corporation)، از بزرگترین بانک‌های دنیا و مالک شبکه‌ای از 7200 شعبه بانکی در 85 کشور جهان است.

^[36]. برای مثال اداره خدمات مالی نیویورک (New York State Department of Financial Services)، در سال 2014 بانک استاندارد چارتلرد (Standard Chartered) را به دلیل ضعف در سیستم ضد‌پولشویی خود 300 میلیون دلار جریمه کرد.

مراجع

1. انصاری پیرسرایی، زربخش؛ شاه ‌بهرامی، اسدالله، (1393)، «ضرورت استفاده از سیستم‌های تشخیص پولشویی در بانکداری الکترونیکی»، فصلنامه روند، دوره 68، شماره 21، ص179ـ211.
2. بیگ‌زاده، صفر، (1387)، شیوه نگارش قانون، تهران، مرکز پژوهش‌های مجلس.
3. خورسندیان، محمد علی؛ فلاح‌دخت درب قلعه، مریم، (1396)، «تعهد به رازداری بانکی و قلمرو آن در حقوق بانکی ایران»، مجله حقوقی دادگستری، دوره 98، شماره 81 ، ص37ـ61.
4. راغب اصفهانی، حسین ‌بن ‌محمد، (1404 ق)، المفردات فی غریب القرآن، قم، دفتر نشرکتاب.
5. زارع، علی و جمالی، جعفر، (1390)، «تعهد بانک‌ها به حفظ اسرار مشتریان و عملیات تبدیل دارایی‌ها به اوراق بهادار»، فصلنامه راهبرد، دوره 58، شماره 20، ص301ـ332.
6. شاملو، باقر؛ مرادی، مجید، (1392)، «تحدید تضمینات دادرسی عادلانه در پرتو امنیت‌گرایی در جرم پولشویی»، مجله حقوقی دادگستری، دوره 77، شماره 81، ص111ـ159.
7. علیزاده‌ مقدم، محمد مهدی؛ قیوم ‌زاده محمود؛ فلاح، مهدی، (1402)، «ظرفیت‌ها و محدودیت‌های اصول فقهی و شرعی در جرم‌انگاری جرایم اقتصادی از منظر فقه امامیه»، فصلنامه آموزه‌های فقه و حقوق جزاء، سال دوم، شماره 1، پیاپی 5، ص91ـ114.
8. قماشی، سعید، (1385)، «بررسی جرم افشای اسرار حرفه‌ای»، ماهنامه دادرسی، پیاپی 58، ص3ـ6.
9. مدنی‌ زاده، سید علی؛ سالار‌کیا، امیرعباس؛ محمود زاده، امینه، (1396)، «کمبود نقدینگی، رقابت‌پذیری برای سپرده‌پذیری و سیاست‌های اعتباری بانک مرکزی»، فصلنامه برنامه‌ریزی و بودجه، دوره 22، شماره 2، ص43ـ69.
10. مرکز اطلاعات و مدارک اسلامی، (1389)، فرهنگ‌نامه اصول فقه، قم، پژوهشگاه علوم و فرهنگ اسلامی.
11. مکارم شیرازى، ناصر، (1377)، اخلاق در قرآن‏، قم، انتشارات مدرسه امام علی بن ابی طالب(ع)‏.
12. موسوی بجنوردی، سید حسن، (1377)، القواعد الفقهیة، قم، نشر الهادی.
13. مهدوی ‌پور، اعظم، (1395)، سیاست کیفری افتراقی در قلمرو بزهکاری اقتصادی، تهران، نشر میزان.
14. نصرتی، محمد‌ رسول، (1397)، «بررسی حقوقی تعارض کنونی و مالکیت سابق»، فصلنامه قانون‌یار، دوره 6، شماره 2، ص359ـ385.
15. BFIU, (2019), “Guidance on Reporting Suspicious Transaction Report for The Reporting Organization”. At: https://www.bb.org.bd/aboutus/regulationguideline/aml/guidance_str.pdf
16. Braun, J; Kasper, M; Majdanska, A & Somare, M, (2016), “Drivers of Suspicious Transaction Reporting Levels: Evidence from a Legal and Economic Perspective”, Journal of Tax Administration, 2(1): 95-125.
17. DBH, (2016), “Procedure for Identification, Evaluation and Reporting of Suspicious Transaction & Suspicious Activity”. at: https://dbhfinance.com/downloads/STR_Reporting_Procudure.pdf
18. FATF, (2007), “FATF Guidance on the Risk-Based Approach to Combating Money Laundering and Terrorist Financing - High Level Principles and Procedures”. At: https://www.fatf-gafi.org (last visited Fbruary 18, 2023).
19. FATF, (2013), “FATF GuidAnce poliTicAlly exposed persons (recommendations 12 and 22)”. At www.fatf-gafi.org (last visited Fbruary 18, 2023).
20. FATF, (2018), “Guidance for a Risk-Based Approach for the Securities Sector”. https://www.fatf-gafi.org (last visited Fbruary 18, 2023).
21. Maalouf, N, (2012), “When white is too white (Money laundering, financial sanctions and their impact on financial institutions)”. At: www2.deloitte.com
22. MENAFATF, (2008), “Mutual Evaluation Report”. At: www.fatf-gafi.org
23. MENAFATF, (2012), “Mutual Evaluation Report”. At: www.fatf-gafi.org
24. Saperstein, L; Sant, G & Ng, M, (2015), “The Failure of Anti-Money Laundering Regulation: Where is the Cost-Benefit Analysis?”, Notre Dame Law Review Online, 91(1), 1-10. At: https://scholarship.law.nd.edu/ndlr_online/vol91/iss1/4/
25. Unger, B., Siegel, M., Ferwerda, J., de Kruijf, W., Busuioic, M., Wokke, K, (2006), The Amounts and The Effects of Money Laundering. Dutch Ministry of Finance Report. At: https://www.maurizioturco.it