تحقیقات حقوقی آزاد، سال پنجم، شماره ی هجدهم، زمستان 1391 از صفحه 139 تا 171
1391/09/ 1391 تاریخ پذیرش: : 25 /08/ تاریخ دریافت: 1391
مقدمه
که از « کنوانسیون مبارزه با فساد » از ابتکارات مهم سازمان ملل متحد می توان به
تدوین (UNODC طرف دفتر پیشگیری از جرم و مواد مخدر سازمان ملل متحد ( ١
تصمیم گیران و UNODC گردیده؛ اشاره کرد. کنوانسیون با حضور اعضای برجسته
رهبران سیاسی و اقتصادی جهان برای یافتن راهکارهای عملی پیشگیری از فساد و
مقابله با آن تشکیل شد و با استناد به اینکه حصول توافقهای حقوقی در قالبهای مختلف
از قبیل قرارداد، پیمان، پروتکل وغیره یکی از راههای شناخته شده به منظور همکاریهای
بین المللی می باشد و با توجه به اینکه مفهوم عملی مناسبات بهینه دولتها در قالب
کنوانسیون ها تجسم می یابد، اقدام به تدوین یک کنوانسیون جهانی علیه فساد نمودند؛
این کنوانسیون به نام ((کنوانسیون مریدا 2)) نیز خوانده می شود.
1382 در مریدا مکزیک به /7/ کنوانسیون یاد شده در 29 سپتامبر سال 2003 برابر با 7
تصویب مجمع عمومی سازمان ملل متحد رسید و پس از آن برای امضای دولتها مفتوح
بود و بالاخره مورد استقبال اکثریت دولتها قرار گرفت.
تشکیل اجلاسیه ی سازمان ملل علیه فساد و تصویب سند مریدانقطه ی عطفی در
توسعه یتوافقات بین المللی در این مورد بود. انعقاد این کنوانسیون، یک دستاورد شایان
توجه در تلاش هایبین المللی صورت گرفته هم برای پیشگیری و هم مبارزه با فساد
می باشد.
نخستین توافق بین المللی است که بیش از 40 هیات در ابتداو تا بهامروز « مریدا »
بیش از 160 کشور و هیات را جلب نموده و اولین سند قابل اجرای بینالمللی است که
1.United Nation Organization Development Countries.
2.مریدا نام شهری در کشور مکزیک می باشد که محل نشست سران کشورها برای انعقاد معاهده
جهانی علیه فساد بود.
سیمای پیشگیرانه کنوانسیون جهانی علیه فسادو قانون اساسی ایران......................................... 141
منحصراً به فساد پرداخته و با روشن بینی، رویکرد پیشگیرانه را نیز در یک فصل 1 مجزا
مطرح نموده است.
کنوانسیون مذکور اگر چه اصول تعیین شده، شامل اهمیت قایل شدن برای
همکاری های بین المللی را مهم می دانداما اصولمنطقه ای هم که از سوی کشورها یا
مناطقی با طرز فکر مشابهو برای پیشگیری یا مقابله با پدیده شوم فساد اتخاذ شده اند،
مورد تاییددانسته می شوند و حاکمیت داخلی کشورها نیز مورد احترام قرار گرفته است.
در حال حاضر اغلب دولت ها ازاین کنوانسیوناستقبال کرده و به آن پیوسته اند و
برایعملی کردن هر چه بهتر اهداف آن و تسهیل در اخذ کمک های فنی، پیگیری
هایلازم را به عمل می آورند.همچنینرشوه نیز به عنوان یکی از مظاهر بارز فساد در این
سند مورد توجه قرار گرفته و کشورهای جهان باید همکارینزدیک خود را با اجلاس
ضد رشوه خواریوابسته به کنوانسیون مبارزه با فساد و شیوه های کنترل آن ادامه دهندو
اراده سیاسی خود را از طریق مجری نمودن قوانینی کهرشوه خوار ی را ممنوع اعلام
می کند؛ به منصه ی ظهور بگذارند.
اولین اجلاس ضد فساد با هدف اجرای مؤثر مفاد کنوانسیون برای مقابله با فساد و
ارتقای همکاریهای بین المللی در زمینه مبارزه و پیشگیری از فساد در سال 2005 در
کشور چین تشکیل شد. 2و از آن سال به بعد همه ساله نشست های جهانی را برگزار
می نمایدبه علاوه سازمان ملل در یک اقدام نمادین روز 9 دسامبر را روز جهانی مبارزه
با فساد اعلام نموده است.
می باشد. « اقدامات پیشگیرانه » 1. فصل دوم از کنوانسیون مریدا مربوط به
2. در نشست سال 2005 معاون سیاسی و قضایی سازمان بارزسی کل کشور به نماینگی از جمهوری
اسلامی ایران در این اجلاس شرکت و سازمان بازرسی کل کشور جمهوری اسلامی ایران به عضویت
تشکیلاتی این اجلاس نیز درآمد.
142 .............................تحقیقات حقوقی آزاد، سال پنجم، شماره ی هجدهم، زمستان 1391
کنوانسیون مبارزه با فساد از جمله معاهدات سازمان ملل متحد است که در متن آن
به ضمانت اجرا علیه متخلفین توجه نشان داده شده است و حاصل خرد جمعی شمار
زیادی از مسئولان و سیاستمداران می باشد. در این کنوانسیون سه ویژگی اساسی مورد
توجه قرار گرفته است:
اول:همه دولتهاخواهان جدیترگرفتن پدیده فسادواتخاذقوانینی مناسب برای
پیشگیری و مقابله باآنهاهستند.
دوم:دست کم برای کشورهای درحال توسعه این نکته به خوبی آشکارشدهاست که
فساد به ویژه در جنبه اداری موضوعی استنظام مندکه برخوردهمه جانبه ایرامی طلبد.
تمامی فعالیتهاوعملکردهای عمومی ودولتی بایدشفاف باشند؛به خصوص اینکه
دولتهانیازمندساز وکارهایی هستندکه ضامن شفافیت ومسئولیت پذیری درچارچوب
دولت باشد؛ازجمله یک رویه شفاف وبی ابهام برای تامین کالاهاوخدمات عمومی که
درآن مأموران دولتی از قدرت اعمال نظراندکی برخوردارباشند.
سوم:روی این نکته توافق وجودداردکه عمل جمعی جامعه بین المللی میتواند نتایج
ملموسی به بارآورد.آگاهی به این امر،دولتهارابه همکاری بایکدیگردرمبارزه
بافسادازطریق تبادل اطلاعات درخصوص متهمان وفراهم آوردن امکان استردادآنان
ترغیب کرده است.
1383 لازم الاجراء شد . این /9/ کنوانسیون از 14 دسامبر 2005 میلادی برابر با 23
کنوانسیون از یک مقدمه و 71 ماده تشکیل شده است .
1385 پس از تصویب مجلس شورای اسلامی از /3/ این کنوانسیون در تاریخ 21
1387 از سوی مجمع تشخیص /7/ سوی جمهوری اسلامی ایران امضا و در تاریخ 20
مصلحت نظام نیز موافق با مصلحت نظام تشخیص داده شد و سرانجام ایران به آن
ملحق شد.
در این مطالعه آنچه مد نظر این مقاله قرار گرفته است مجموعه ای از اصول اساسی
و ابتدایی پیشگیرانه است که در عین بدیهی بودن از الزامات می باشند و با مها ر فساد
سیمای پیشگیرانه کنوانسیون جهانی علیه فسادو قانون اساسی ایران......................................... 143
زمینه ساز ارتقایدموکراسی،حقوق بشر، امنیت، پیشرفت اقتصادی، پویایی فرهنگی،
حاکمیت قانون و ... می شود و هر قانون اساسی نیز بدون اشارت به این اصول ناقص
است؛ لذااز آنجا که یکی از منابع جدی و مورد اعتنای حوزه حقوق داخلی در اقدام
علیه فساد، قانون اساسی هر کشور می باشد؛ با وجودی که قانون اساسی جمهوری
اسلامی ایران به موضوع فساد به طور مستقیم نپرداخته است و از طرفی در زمان تدوین
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، کنوانسیون مبارزه با فساد تدوین نشده بود اما
اصولی که در قانون اساسی ایران به صورت عام به حقوق بنیادین بشری پرداخته است
به صورت کلی شامل فساد و پیشگیری از آن و حتی مقابله با آن هم می شود.این مهم را
در ادامه از طریق مقایسه اصول و حقوق مندرج در کنوانسیون و قانون اساسی ایران
اثبات خواهیم کرد.
این مقاله در دو قسمت بر اساس متن کنوانسیون جهانی علیه فساد و اصول قانون
اساسی تنظیم شده و در پایان نتیجه گیری ذکر شده است.
اقدامات پیشگیرانه کنوانسیون مریدا
محتویات سند مریدا در یک مقدمه، هشت فصل و 71 ماده تدوین شده است .
مقدمه کنوانسیون مریدا با هوشمندی و آگاهی از پیامدهای فساد در ابعاد مختلف مانند
تهدید نسبت به ثبات و امنیت جوامع که به سنتها و ارزشهای دموکراسی، ارزشهای
اخلاقی و عدالت لطمه می زند و توسعه پایدار و حاکمیت قانون را به خطر می اندازد؛
نوشته شده است. اعضای کنوانسیون معتقدند؛ فساد یک موضوع داخلی نیست بلکه
پدیده ای فراملی است که بر تمامی جوامع و اقتصادها تاثیر می گذارد و همکاری بین
المللی جهت پیشگیری یا کنترل آن اهمیت دارد و برای همکاری موثر نگرش ج امع
نگروچند زمینه ای جهت جلوگیری و مبارزه با فساد ضروری می باشد . همچنین در
مقدمه با اذعان به این موضوع که پیشگیری و ریشه کنی فساد مسئولیت
144 .............................تحقیقات حقوقی آزاد، سال پنجم، شماره ی هجدهم، زمستان 1391
تمامی کشورهاست و آنها باید با یکدیگر و با حمایت و دخالت افراد و گروههای خارج
از بخش دولتی مثل جامعه مدنی، سازمانهای غ یردولتی و سازمانهای جامعه مدار
همکاری کنند؛ تاکید شده است. 1
اصول مدیریت مناسب امور عمومی و اموال دولتی، عدالت، مسئولیت و برابری در
برابر قانون و ضرورت حفاظت از یکپارچگی و شکوفا کردن فرهنگ پیشگیری از
فساد، نکات برجسته دیگری هستند که در مقدمه کنوانسیون به آنها اشاره شده است.
راهکارهای پیشگیرانه سند مریدا به تفصیل در فصل دوم از ماده 5 الی 14 و تحت
عنوان اقدامات پیشگیرانه با عناوین زیر درج شده است.
ماده 5 سیاستها و اقدامات پیشگیری از فساد ماده 10 گزارش دهی
ماده 6 نهادهای مسئول پیشگیری از فساد ماده 11 تدابیرقوه قضاییه و واحدهای دادستانی
ماده 7 بخش دولتی ماده 12 بخش خصوصی
ماده 8 ضوابط مربوط به رفتار مقامات دولتی ماده 13 مشارکت جامعه
ماده 9 کارپردازی و مدیریت منابع مالی دولتی ماده 14 اقدامات جهت پیش گیری از پولشویی
پیشگیری در مواد فصل دوم کنوانسیون مخصوصاً ماده پنجم کاملاً مبتنی بر اصول
شناخته شده حقوقی از قبیل حاکمیت قانون، مشارکت عمومی، شفافیت و مسئولیت
پذیری می باشد. 2
این متن حقوقی با محور قراردادن ارزش های واقعی و بنیادین جامعه بین المللی به
شایستگی و با مد نظر قرار دادن تفاوت های کشورها در ابعاد مختلف به نحوی نگاشته
شده که اولاً شائبه دخالت در قوانین داخلی و حاکمیت کشورها از آن استنباط نشود .
1.دیباچه کنوانسیون جهانی مبارزه علیه فساد، 2003
2. بند 1 از ماده 5 فصل دوم کنوانسیون جهانی مبارزه علیه فساد 2003
سیمای پیشگیرانه کنوانسیون جهانی علیه فسادو قانون اساسی ایران......................................... 145
ثانیاً اقدامات دوجانبه و منطقه ای پیشین را به رسمیت شناخته و همین اعتدال در
نگارش موجب شده اولین پیمان در زمینه مقابله با فساد باشد که اکثریت قریب به
اتفاق کشورها به عضویت آن درآمده اند. ظرافت این اعتدال آنجاست که مشاهده
می شود در هیچ کجا از اصول شناخته شده تخطی نشده و همه دولتها را برای
جلوگیری یا مبارزه با فساد دارای مسئولیت می شناسد و در متن هر ماده به شفافیت
اصول شناخته شده حقوقی برای جلوگیری از فساد و راهنمایی کشورهای عضو تدوین
و مورد تاکید قرار گرفته بنابراین شایسته است اهم اصول و راهکارهای پیشگیرانه
مندرج در این کنوانسیون را بشناسیم.
اهم سیاستها و اصول پیشگیرانه
سیاستها و اصول مندرج در سند مریدا نقطه آغاز درک و تفسیر اقدامات پیشگیرانه
از فساد است که بر اساس آنها ما می توانیم در صورت بروز فساد لزوم مقابله با آن را
استنباط کنیم و برای اقدامات عملی در برابر فساد یک خط مشی مطم ئن را ترسیم
می نمایند. مهمترین سیاستها و اصول را در ده بند آتی با تکیه به مواد فصل دوم سند
معرفی می کنیم. « اقدامات پیشگیرانه » مریدا تحت عنوان
١– توسعه اصول بنیادین:
سیاستها و اقدامات پیشگیری از » اولین ماده از فصل دوم یعنی ماده 5 تحت عنوان
خوانده می شود و در طی چهار بند مجزا سیاستهای موثر و ضد فساد رابرای « فساد
اعضا تبیین می کند.
در بند اول از ماده پنجم اصول حاکمیت قانون، مشارکت عمومی، مدیریت مناسب
امور عمومی و اموال دولتی، فقدان تبعیض و نابرابری، علنی بودن و شفافیت، مسئولیت
پذیری و پاسخگویی مطرح می شود: ((هر کشور عضو طبق اصول اساسی خود،
سیاستهای موثر و هماهنگ ضد فساد را که مشارکت جامعه را ارتقا می دهد و اصول
146 .............................تحقیقات حقوقی آزاد، سال پنجم، شماره ی هجدهم، زمستان 1391
حاکمیت قانون، مدیریت مناسب امور عمومی و اموال دولتی، یکپارچگی، شفافیت و
مسئولیت پذیری را منعکس میکند، توسعه داده و اجرا خواهد کرد))
بند دوم از ماده پنجم به اصل تشویق و ترغیب توجه دارد: ((هر کشور عضو تلاش
خواهد نمود تا اقدامات موثری را با هدف پیشگیری از فساد به عمل آورده و آنها را
ترغیب کند.))
بند سوم از ماده پنجم سنجش و ارزیابی را مورد عنایت قرار می دهد: ((هر کشور
عضو تلاش خواهد نمود، به صورت متناوب اسناد قانونی مربوط و اقدامات اداری را از
نظر تعیین کفایت آنها برای پیشگیری و مبارزه با فساد ارزیابی نماید .)) بدون تردید
تدوین و اجرای هر سیاستگذاری بدون توجه به اصل ارزیابی، عقیم و بی نتیجه خواهد
بود.
بند چهارم نیز بسیار ضروری بوده و به جا تدوین شده است، این بند بر لزوم
همکاریهای بین المللی بین اعضا تاکید دارد. بدون شک همکاری بین المللی از مولفه
های مهم در پیشگیری از فساد است زیرا ماهیت بعضی اقدامات فسادآلود از قبیل
پولشویی و غیره به نحوی است که یک کشور از عهده مقابله با آن بر نمی آید و
همکاریهای چند جانبه و حتی جهانی را می طلبد.
2– نهادهای مسئول پیشگیری از فساد :
ماده ششم از کنوانسیون مربدا تحت عنوان نهاد یا نهادهای مسئول پیشگیری از فساد
نامگذاری شده است. این ماده ضمن تعییین متولی و ایجاد نهادهایی برای جلوگیری از
فساد، روشهای لازم را نیز در دو بند به شرح زیر پیشنهاد می کند و بر موارد اطلاع
رسانی، آگاهی و نظارت و هماهنگی در اجرای سیاستهای پیشنهادی تاکید می نماید:
الف – اجرای سیاستهای پیشگیرانه مندرج در ماده 5 همین کنوانسیون و در
صورت اقتضا نظارت و هماهنگی اجرای آن سیاستها.
ب – افزایش و نشر آگاهی درباره پیشگیری از فساد.
سیمای پیشگیرانه کنوانسیون جهانی علیه فسادو قانون اساسی ایران......................................... 147
در ادامه این پیمان به شایستگی اصل استقلال و نفوذناپذیری مد نظر قرار داده شده
و اذعان شده که وابستگی نهادهای پیشگیری از فساد به ویژه از نظر مادی این نهادها را
از انجام وظایف اصلی خود باز می دارد و موجب می شود مفسدان و متخلفان از طریق
پیشنهادات مالی و وسوسه ایشان در انجام وظایفشان خلل ایجاد کنند و حتی در
مواردی با تحت تاثیر قراردادن کارکنانی که از حقوق و مزایای دریافتی خود ناراضی
هستند مانع از اقدامات نهادهای مسئول در پیشگیری و مبارزه با فساد شوند لذا لازم
است مراجع متولی پیشگیری از فساد دارای منابع مادی مستقل و مکفی باشند به علاوه
با مدنظر قرار دادن مفاد پیشین در لزوم همکاری بین المللی، راهکار ارتباط نیز درج
نام و نشانی مرجع یا مراجعی را که ممکن است در ...» شده و هریک از اعضا موظفند
توسعه و اجراء اقدامات ویژه جهت جلوگیری از فساد، سایر کشورهای عضو را یاری
«. دهند به دبیرکل سازمان ملل متحد معرفی نمایند
3 - جلوگیری از فساد در بخش دولتی:
ماده 7 کنوانسیون پیشگیری از فساد همانند بسیاری از توافقات ضد فساد دولتها را
با توجه به اقتدار و حاکمیت داخلی در سرزمین خود مسئول شناخته و از دولت
هامی خواهد تا یک سلسله تدابیری اتخاذ کنند از جمله در نظرگرفتن معیار های والای
اخلاقی برای کارمندان، ایجاد نظام های مدیریتی ومالی شفاف، اجتناب از درگیری بر
سر منافع، علنی کردن دارایی های شخصی مقامات عالی رتبه،حمایت از اخبار مستند ،
ایجاد نهاد هایی که پاسخگوی اقدامات دولت وتأمین دسترسی به اطلاعات دولتی
باشند.در این راستا عدالت استخدامی و ارتقای شغلی بر مبنای شاخص های واقعی
جهت تامین شایسته سالاری و جذب استعدادهای کارآمد اهمیت دارد. 1 برای توسعه
پایدار و پیشگیری از فساد، مناسب است تا کشورهای عضو پرداخت حقوق و مزایای
1 .قسمت الف و ب از بند 1 ماده 7 کنوانسیون مبارزه علیه فساد 2003
148 .............................تحقیقات حقوقی آزاد، سال پنجم، شماره ی هجدهم، زمستان 1391
برابر و پاداشهای بجا را در سطوح اداری ارتقا دهند. 1 برنامه های آموزشی و پرورشی
را اولویت دهند تا الزامات اجرای آبرومند وظایف عمومی از سوی کارکنان میسر شده و
از طریق آموزشهای تخصصی آگاهی های کارکنان نسبت به خطرات فساد ذاتی در
انجام وظایفشان خاطر نشان شود. 2
همچنین هر کشور برای تحقق شایسته سالاری در خدمات دولتی مناسب است تا
اقدامات قانونی و اداری مناسب را مد نظر قرار دهد تا انتخاب های صحیح جهت
مشاغل دولتی انجام شود و از بروز و ظهور افراد ناسالم در مناصب حساس و مستعد
اعمال فساد آلود جلوگیری به عمل آید؛ و از همه مهمتر اعضای معاهده تلاش می کنند
تا نظام هایی که شفافیت را ارتقا می دهد و از تنازع منافع جلوگیری می نماید، اتخاذ،
حفظ و تحکیم بخشند. 3
4– پیشگیری از فساد با تعیین ضوابط رفتار مقامات دولتی:
مقررات رفتاری که یک مولفه مهم در متون پیشگیری از فساد است که در ماده 8 از
فصل پنجم درج شده و کشورهای عضو را به ارتقای یکپارچگی، صداقت و مسئولیت
در بین مقامات دولتی دعوت می کند به گونه ای که در چهارچوب نظام حقوقی و
سازمانی خود مقررات یا استانداردهای رفتاری را جهت اجراء صحیح، آبرومندانه و
مناسب عملکردهای دولتی به کار برند و برقراری اقدامات ونظامهایی را جهت تسهیل
گزارش دهی فساد به مراجع مربوط توسطمقامات دولتی درموقعی که به چنین اعمالی
دراجراوظایف خودبرخورد می نمایند، مورد بررسی قرار دهند . به علاوه بند پنجم
راهکار دیگری اشعار داشته که به شدت با سلامت نفس کارکنان نیز گره خورده است .
این بند می گوید : ((هر کشور عضو،... تلاش خواهد نمودتا اقدامات و نظامهای مورد
نیاز مقامات دولتی را ایجاد نماید تادر رابطه با فعالیتهای بیرونی خود، استخدام،
1 .قست پ از بند 1 ماده 7 کنوانسیون مبارزه علیه فساد 2003
2 . قسمت ت از بند 1 ماده 7 کنوانسیون مبارزه علیه فساد 2003
3 . بند های 3 و 2 از ماده 7 کنوانسیون مبارزه علیه فساد 2003
سیمای پیشگیرانه کنوانسیون جهانی علیه فسادو قانون اساسی ایران......................................... 149
سرمایه گذاری، ذخایرمالی و هدایای کلان یا منافعی که ممکن است از آن، تضاد منافع
دررابطه با وظایف آنها به عنوان مقامات دولتی بروز کند، اظهاریه هایی را برای مراجع
مربوط تهیه نماید.)) و بالاخره اینکه در آخرین بند از ماده 8 کنوانسیون نوشته شده :
((هر کشور عضو ... اتخاذ اقدامات انضباطی و غیره را نسبت به مقامات دولتی که
ضوابط یا مقررات برقرار شده بر اساس این ماده را نقض می کنند مد نظر قرار خواهد
داد.
5– پیشگیری با مدیریت منابع مالی دولتی:
هدف اولیه ماده 9معاهده ناظربه تأمین کالاهاوخدمات به طورکلی ، افزایش صرفه
جویی وکارایی، همینطوربرقراری موازین مناسب برای حفظ شفافیت ومسئولیت پذیری
« تامین کالاها و خدمات عمومی » وازاینطریق جلوگیری ازسوءاستفادههاست. اصطلاح
در موضوع فساد و پیشگیری از آن جایگاه ویژه ای دارد زیرا در شکل فعلی دولتها و
با توجه به اینکه سازمانهای دولتی مسئول تامین کالاها و خدمات هستند یک گلوگاه
برای برخی مقامات فاسد ایجاد می شود تا از این محل به سوء استفاده بپردازند.
ملاحظات زیادی ازجمله رعایت اصول شفافیت ، علنی بودن وانصاف ، مشوق
کشورهابرای اتخاذقوان ین (ونهم مقررات اداری صرف ) درارتباط باتدارک
کالاهاوخدمات عمومی بوده است.
از طرفی با رعایت ارزشهای پیش بینی شده مانند توزیع عمو می اطلاعات (منع
انحصارگرایی)، برقراری شرایط مشارکت، اهداف و معیارهای از پیش تعیین شده، نظام
موثر بررسی داخلی، گزارش ها و حسابرسی به موقع و نظایر این امور درگاههای فساد
مسدود می شوند. 1
هدف از قوانین شفاف برای تأمین
1. بندهای 2و 1 ماده 9 کنوانسیون.
150 .............................تحقیقات حقوقی آزاد، سال پنجم، شماره ی هجدهم، زمستان 1391
کالاهاوخدمات عمومی افزایش رقابت، رفتارعادلانه باتهیه کنندگان وپیمانکاران، حفظ
شفافیت وبیطرفی وازاین طریق ارتقای کارایی وصرفه جویی اقتصادی وجلوگیری
ازسوءاستفاده ها به منظور افزایش کارایی وصرفه جویی ازطریق بهره برداری عقلانی
ازسرمایه های عمومی وقیمتهای رقابتی وتوسعه تجارت داخلی ازطریق رعایت اصول
انصاف، شفافیت وعدم تبعیض است . 1
بیشترنظامهای حقوقی، مناقصه رقابتی رابهترین روش دستیابی به اهداف کلی
مقررات تأمین کالاهاوخدمات عمومی میدانند . مناقصه رقابتی میتواندبین المللی
یامحدودبه شرکت کنندگان داخلی باشد.کشورهایی که فرایند برگزاری مناقصات و
شرایط آن را به صورت دقیق و شفاف به اطلاع عموم می رسانند به طور چشمگیری در
مهار فساد موفق هستند زیرا با اطلاع رسانی آنها و آگاهی مردمی راه بر تبانی و سوء
استفاده ازمناقصات به نفع یک یا چند نفر مسدود می شود. از همه مهم تر ارایه صورت
حسابهای مستند، اسناد هزینه ها و درآمدها، حسابرسی قانونی و نظارت و کنترل در این
مقوله جایگاه قابل توجهی دارند. 2
6– گزارش دهی عمومی
تدوین کنندگان سند مریدا معتقدند شفافیت در بخش دولتی با توجه به تشکیلات،
عملکرد و تصمیم گیری های اداری باید ارتقا یابد اما در کنار این اعتقاد در ماده 10 با
باید به اعضای جامعه امکان دهند تا در صورت اقتضا « گزارش دهی عمومی » عنوان
اطلاعاتی 3 را در مورد عملکرد و تصمیم گیری مدیریت دولتی البته با رعایت داده های
مربوط به زندگی خصوصی سایر شهروندان در اختیار داشته باشند.
1. اماه، دبلیو پاآتی و امانین راج سوپر چهارچوب های حقوقی مفابله با فساد، احمد رنجبر، مرکز
پژوهش های مجلس شورای اسلامی.ص 43
. 2 . اماه، دبلیو پاآتی .پیشین ص 46
3. بند الف از ماده 10 کنوانسیون مبارزه علیه فساد 2003
سیمای پیشگیرانه کنوانسیون جهانی علیه فسادو قانون اساسی ایران......................................... 151
تسهیل تشریفات اداری به منظور تسهیل ...» : بند ب از ماده ده اشعار می دارد
نیز ابزار موثری بوده و با انتشار « دسترسی عموم به نهادهای تصمیم گیر صلاحیتدار
گزارش های دوره ای در خصوص خطرات فساد در مدیریت دولتی می توان اقدامات
مقتضی را اتخاذ کرد.
7 – تدابیر مربوط به قوه قضاییه و واحدهای دادستانی
تحقیقات بی طرفانه و قدرت قضایی برای تحت پیگرد قانونی قرار دادن متخلفان ،
اصولی هستند که می توانند به افشای فساد پرداخته و موارد مربوط به آن راتحت تعقیب
قرار دهند. به این ترتیب، دولت ها وادار می شوند قوانین مؤثری علیه این قبیل جرم ها،
کشف آنها و منع از آنها وضع کرده و مجازات هاییجهت رشوه خواری و دیگر اعمال
فساد آمیز تعیین کنند. در این راستا استقلال قوه قضاییه به عنوان قوه ای که نقش
مهمی در کنترل فساد دارد باید تقویت شود و با برنامه ریزی، بازرسی های هدفمند،
برقراری مزایایی مناسب با شئون قضات و ... از ایجاد هر گونه فرصت فساد در بین
اعضای قوه قضاییه ممانعت به عمل آورد. 1
8 - جلوگیری از فساد در بخش خصوصی:
بسیاری از توافقات بین المللی ضد فسادبرتعهد دولت ها برای ایجاد تمهیداتی در
جهت رفتار بخش خصوصی هم تأکید کردهاند، مانند ضوابط کنترل حساب های
شرکت برای جلوگیری از پنهان کردن مبالغی که به طور غیرقانونی وارد این حساب ها
می شود. رشوه، کلاهبرداری شرکتی و موارد معافیت های مالیاتی رشوه خواری نیز از
مصادیق مورد تاکید می باشند. 2
1. بند 1 ماده 11 کنوانسیون
2. ماده 12 از کنوانسیون مبارزه علیه فساد 2003
152 .............................تحقیقات حقوقی آزاد، سال پنجم، شماره ی هجدهم، زمستان 1391
اگر چه فساد در بخش خصوصی، همواره بخشی از تجارت به شمار آورده شده
است؛ اما بخش خصوصی بسیار زودتر از بخش دولتی موفق به درک خطرهای فساد
شده است؛ زیرا فساد رقابت عادلانه و قواعد اقتصاد بازار آزاد را از بین می برد، تاثیری
منفی بر کیفیت محصولات و خدمات دارد، احتمال سرمایه گذاری اقتصادی را ضعیف
. می کند و اصول اخلاقی تجارت را متزلزل می سازد 1
غارت دارایی و شست و شوی درآمدهای حاصل از فساد، چالشی عمده در برابر
جامعه بین المللی به شمار می رود و از قدرت بالقوه نابود سازی کل اقتصادهای ملی
برخوردار است و توسعه را تضعیف می کند. مفسدان تیشه به ریشه کمک های خارجی
و تجارت آزاد می زنند، ذخایر ارزی را بر باد می دهند، مبنا و مقدار مالیات را کم
می کنند، به رقابت زیان می زنند و سطوح فقر را افزایش می دهند. 2
ماده 12 از فصل 5 کنوانسیون پیشنهادهایی به شرح زیر برای پیشگیری از فساد در
بخش خصوصی دارد و دولتهای عضو را دعوت می کند تا :
_ استانداردهای حسابرسی و ممیزی را در بخش خصوصی ارتقا دهند.
_ همکاری بین نهادهای مجری قانون و و احدهای خصوصی را ارتقا دهند.
_ توسعه استانداردها و تشریفات طراحی شده جهت یک پارچگی واحدهای
خصوصی برای اجرای درست و آبرومندانه و مناسب فعالیتهای شغلی را ترغیب کنند.
_ هویت اشخاص حقیقی و حقوقی دخیل در بخش خصوصی را شفاف نمایند.
_ در صورت اقتضا مجازاتهای موثر و بازدارنده مدنی، اداری یا کیفری مناسب را
برای شرکتهای خصوصی قانون شکن لحاظ نمایند.
1. حسین نواده توپچی، چالش های فراروی اجرای کنوانسیون ملل متحد برای مبارزه با فساد ،
.217 – فصلنامه راهبرد، سال 19 ، شماره 57،1386 صص 243
. 2 . افوسو، دبلیو پاآتی .پیشین ص 105
عبدالرحمان فضلی ، فساد اداری و تاثیر آن بر توسعه، مجله حقوقی بین المللی نشریه مرکز امور
1390. حقوقی بین المللی ریاست جمهوری سال 28 شماره 45
سیمای پیشگیرانه کنوانسیون جهانی علیه فسادو قانون اساسی ایران......................................... 153
9– مشارکت جامعه :
یکی دیگر از اصول کلی حاکم بر کنوانسیون، مشارکت موثر، کامل و تلفیق همه
جانبه کشورهاست؛ که در بند 2 و 1ماده 13 کنوانسیون به آن اشاره شده است . این
کنوانسیون بر مشارکت عمومی در مبارزه با فساد و شفافیت در دسترسی به منابع
اطلاعاتی تاکید می نماید.در کنوانسیون مذکور مقرر گردیده هر ساله از طریق برگزاری
اجلاسها و کارگاهها، زمینه بحث و تبادل نظر در مورد مسایل مربوط به فساد ، ارتقا و
توانمندسازی پیشگیری از فساد در دستگاههای ضدفساد سراسر دنیا را فراهم سازند.
مشارکت بیان کننده ماهیت و میزان درگیری کشورها در فعالیت های مختلف است.
میزان مشارکت تا حد زیادی وابسته به قوانین داخلی هر کشور می باشد . مفاهیم
مشارکت کامل، موثر و ادغام در جامعه به این معنی است که جامعه چه در محیط های
عمومی و چه در بخش خصوصی به نحوی سازمان یافته باشد که هر کس بتواند به طور
کامل در آن اظهار نظر منطقی کند
طبق ماده 13 دولتها باید تدابیر لازم را برای توانمند سازی عمومی جهت مشارکت
در تمام جنبه های زندگی اتخاذ کنند . این ماده مشارکت در حیات سیاسی و
عمومی جامعه را مد نظر قرار داده و حضور مردمی را عامل پیشگیری از فساد می داند.
10 – اقداماتی جهت پیش گیری از پولشویی
آخرین ماده از فصل دوم سند مریدا پیش گیری از پولشویی را مد نظر قرار داده
است و از آنجا که کسب درآمدهای نامشروع و وارد کردن آنها در چرخه اقتصاد
کشورها یکی از معضلات قطعی اعمال فسادآلود است؛ پیشنهادات زیر را جهت پیش
گیری از پولشویی مطرح می کند:
_ تشکیل نظام جامع نظارتی و کنترل داخلی برای بانکها و سازمانهای مالی
غیربانکی...به منظور جلوگیری و کشف تمام اشکال پولشویی... .
154 .............................تحقیقات حقوقی آزاد، سال پنجم، شماره ی هجدهم، زمستان 1391
_ همکاری و تبادل اطلاعات بین اعضا و ایجاد واحد اطلاعاتی مالی جهت جمع
آوری اطلاعات مربوط به پولشویی.
در این ماده همچنین به الکترونیکی شدن پرداخت وجوه توجه شده و امروزه تقریبا
یکی از راههای موثر در برابر فساد به ویژه فساد مالی توسعه دولتهای الکترونیکی
می باشد.
مطالعه اصول قانون اساسی ایران در پیشگیری از فساد
کشورایران در سال 1357 با اتکا به شعارهای انقلابی و ادعای برخورداری از یک
پشتوانه قوی مکتبی و ایدئولوژیکی رژیم سیاسی جدیدی را بنیان نهاد؛حکومت جدید
نه تنها در متن قانون اساسی خود در هیچ اصلی به صراحت از فساد و پیشگیری از آن
صحبت نکرده بلکه در گفتار با اذعان به پاکدستی مسئولان نظام در همه رده ها از این
موضوع اعلام برائت داشت؛ اما بالاخره در سالهای بعدی به ویژه سالهای بعد از خاتمه
جنگ تحمیلی، رسوایی های ناشی از فساد طوری علنی و در سالهای اخیر چنان فزاینده
شدند که در حال حاضر مسئولان عالی رتبه به پدیده شوم فساد در کشور ایران اعتراف
دارند. بنابراین یک فصل ضروری در پژوهش برای فساد، یافتن تضمینات قانونی موثر
جهت مهار فساد می باشد. به طوری که اگر مداقه کافی صورت گیرد یک مجموعه
اسنادی متنوع از قانون اساسی، فرامین رهبر انقلاب، سخنان سران سه قوه و غیره در
این باره می توان جمع آوری نمود؛ اما توجه به متن قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
با توجه به اهمیت آن از نظر سلسله مراتب حقوقی ضروری تر است تا هیچ کس با
ادعای اینکه اصلی از اصول این قانون به فساد نپرداخته؛ اعمال خود را مجاز تلقی نکند.
خوشبختانه مداقه و مطالعه در عالی ترین سند قانونی کشور ما مبین این است که از لابه
لای اصول گوناگون مطالبی را متضمن نهی از فساد بیانداشته اند و همین مطالب
رهنمودی، کافی است تا کلیه قوانین برنامه های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و
غیره متضمن روشهای بازدارنده از فساد باشند؛ چرا که قانون اساسی مبشر آزادی و
سیمای پیشگیرانه کنوانسیون جهانی علیه فسادو قانون اساسی ایران......................................... 155
حضور واقعی و مبتکرانه مردم در سیاست است تا با قصد محو طاغوت و مهار
سرکشی های زمامداری، زمام امور را در دست گیرند و حاکم بر مقدرات خویش
شوند.بنابراین چنین مردمی فساد را در هیچ نوع و گونه مجاز ندانسته و نمایندگان ایشان
نیز بر این منوال مفاد قانون اساسی را پی ریزی نموده اند.
از این قسمت به بعد، اصول قانونی موجود و پراکنده در فصول قانون اساسی
پیرامون این موضوع بررسی می شود؛ زیرا مطالعه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
به عنوان منشور حقوق ملت حاکی از این است که در مقدمه و سایر اصول قانون
اساسی ایران به اصل پیشگیری از فساد توجه شده و لذا بر مسئولان در قوای سه گانه
تکلیف قانونی وجود دارد تا این مهم را در راس سیاست گذاری های خود بنشانند و با
توجه به الحاق ایران به کنوانسیون مبارزه علیه فساد تلاش مجدانهای را جهت انجان
تعهدات بین المللی خویش نیز اعمال نمایند.
دیباچه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مشحون از تبیین آرمان های مردم
انقلابی است و در همان سطور اولیه با معرفی اسلام به عنوان اصل و ضابطه همه
خط سیر خود را مشخص نموده است. حکومت » انعکاس قلبی امت اسلامی » نهادها و
و قانونی که مبتنی بر اسلام است از همه مظاهر فسق و فساد باید مبرا باشد و بدون
تردید چنین مقدمه ای با مقدمه کنوانسیون جهانی علیه فساد نه تنها مغایرت ندارد بلکه
عین مشابهت است.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مبین نهادهای فرهنگی، اجتماعی، سیاسی و
اقتصادی جامعه ایران بر اساس اصول و ضوابط اسلامی است که در عین حال اندیشه
های دموکراتیک غربی نیز در آن راه یافته و نظم خاصی را بوجود آورده است. 1
1. هاشمی، سید محمد، پیشین ص 69
156 .............................تحقیقات حقوقی آزاد، سال پنجم، شماره ی هجدهم، زمستان 1391
اعتقادی بودن نظام، بر پایه اصول دین و مذهب و همچنین کرامت و ارزش والای
انسانی مبنای اعمال و حرکات سیاسی جامعه است 1بدیهی است با این وصف در دین
مبین اسلام هیچ گونه جایگاهی برای امور مفسده دار و نامشروع شناخته نشده و همین
امر سبب می گردد قوانین منطبق با موازین مذکور، سلامت اقتصادی و مالی جامعه را
تضمین و از بروز فساد جلوگیری نمایند. 2
اصل دوم قانون اساسی در بند 6 انسان را آزاد توام با مسئولیت در برابر خدا معرفی
می کند. در منظر قانون اساسی ایران چنین انسانی مجاز به سوء استفاده از موقعیت و
امکانات تحت اختیار خود نمی تواند باشد و صد البته با اعتقاد به اینکه اگر هم در این
دنیا کسی پی به اعمال فسادآلود او نبرد حتما در محکمه الهی باید پاسخگو باشد؛ لذا
از مواضع فساد دوری می کند.
تمام قوانین و مقررات اعم از مدنی ، » : در اصل چهارم قانون اساسی مقرر گردیده
این کلیت و عام الشمول بودن .«. جزایی، مالی و ... باید بر اساس موازین اسلامی باشند
باز هم نشانه محکمی است دال بر اینکه در هیچ بعدی اصلی جز راستی و درستی مورد
تایید نیست و در همه ابعاد قانونگذاری اسلامی بودن به معنای فسادآلود نبودن و برقرای
نظام حکومتی سالم است.
قانون اساسی با قایل شدن منزلت و حقوق برابر برای تمام افراد ملت (اصول
19 و 20 ) اشاره به تساوی عموم در برابر قانون دارد. 3 همچنین منع تبعیضات ناروا و
ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه های مادی و معنوی موضوع بند 9 اصل
سوم قانون اساسی از وظایف جمهوری اسلامی ایران شناخته شده است. اما این اصول
اساسی وقتی قابلیت اجرایی پیدا خواهند کرد که تبعیضات ناروا در تمامی امور و شئون
انسانی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی از میان برداشته شود. از این دیدگاه اصل
1. سید محمد، هاشمی ،پیشین ص 69
. 2. غلام رضا ،ذاکرصالحی، راهبردهای مبارزه با فساد اداری، انتشارات جنگل، 1391 ، ص 156
3. بند 14 از اصل سوم قانون اساسی.
سیمای پیشگیرانه کنوانسیون جهانی علیه فسادو قانون اساسی ایران......................................... 157
مساوات در برابر قانون یک اصل اساسی است لذا نه قانونگذار حق دارد گروهی از
افراد جامعه را تحت تاثیر جو سیاسی و یا به هر بهانه ای از مواهب اجتماعی محروم
سازد و نه دولت حق دارد در برنامه ریزی ها و سیاستگذاریهای خود شرایطی ایجاد
کند که منجر به برتری فرد یا افرادی شده و برای آنها موقعیت استفاده از رانت ایجاد
گردد و به این ترتیب تبعیض را که از مظاهر فساد است؛ نسبت به افراد روا دارد. از این
رو در امر مبارزه با فساد هم نباید هیچ تبعیضى دیده شود . هیچکس ، هیچ نهاد و
دستگاهى نباید استثنا شود. هیچ شخص یا گروهی نمیتواند با عذر انتساب به خانواده
خاصی، خود را از حساب کشى معاف بشمارد. با فساد در هر جا و هرمسند باید
برخورد یکسان صورت گیرد. این تعبیر در ذیل اصل 107 قانون اساسی تجلی بهتری
رهبر در برابر قوانین با سایر افراد کشور ....» : پیدا می کند؛ آنجا که مقنن می فرماید
وقتی مقدس ترین میثاق حقوقی ملت و عالی ترین متن قانونی، مقام «. مساوی است
رهبری را با سایرین مساوی معرفی می کند دیگر چه جای تبعیض برای سایر مسئولان
و افراد جامعه؟ پس هم فرصت های قانونی باید برای همگان یکسان باشد و هم کسانی
را که از مقام و موقعیت و فرصتهای خدمتگزاری به نفع شخصی بهره برداری سوء
می کنند باید به نحو یکسان تحت پیگرد قرار داد.
از اصل 107 می توان استنتاج کرد؛ قانون اساسی ایران در این بخش با ضوابط
مربوط به رفتار مقامات دولتی 1 که در متن کنوانسیون مورد تاکید است قرابت پیدا
هر کشور عضو... اتخاذ » : می کند زیرا در بند 4 از ماده 8 کنوانسیون اذعان داشته شده
اقدامات انضباطی و غیره را نسبت به مقامات دولتی که ضوابط یا مقررات برقرار شده
«. بر اساس این ماده را نقض می کنند، مدنظر قرار خواهد داد
1. ماده 8 کنوانسیون مبارزه با فساد 2003
158 .............................تحقیقات حقوقی آزاد، سال پنجم، شماره ی هجدهم، زمستان 1391
از طرف دیگرهمانگونه که کنوانسیون جهانی علیه فساد در ماده 6 به نهادهای
مسئول پیشگیری از فساد پرداخته است؛ نهادهای پیشگیرانه و نظارتی در قانون اساسی
جمهوری اسلامی ایران نیز وارد شده اند.
پارلمان مهمترین نهاد در حکومتهای مردمی و مبین مردم سالاری و قانونگذاری
مشارکتی است . هدف از کنترل پارلمانی این است تا نهادی که خانه ملت و سمبل
حاکمیت مردم تلقی می شود و به نمایندگی از مردم قواعد الزام آور وضع می کند احراز
نماید که آیا این قواعد به نحوی که تدوین شده اند اجرا هم می شوند یا خیر؟ زیرا
مجلس مظهر اراده عموم و مبین خواسته های آنان است و باید به نمایندگی از سوی
مردم بتواند از طریق ابزارهای نظارتی مراقبت کافی نسبت به تامین حقوق و آزادی
های عمومی داشته باشد. 1
در این مسیر ابزارهای کنترلی مجلس در برابر سازمان های اداری کشور آن هم با
هدف پیشگیری از فساد به شرح زیر است :
مجلس با داشتن اختیارات وسیع در بررسی صلاحیت های اخلاقی، شخصی، عملی
و علمی وزرای پیشنهادی و رای اعتماد به وزیران در بدو تاسیس دولت و آغاز به کار
هیات وزیران در انتصاب مسئولان عالی وزارتخانه ها نقش مهمی دارد. 2 تا از مبدا جلوی
ورود عناصر بدسابقه و احتمالا مظنون به اعمال فساد آلود را به صحنه اجرایی کشور
سد کند.
مجلس خانه مردم و محل وصول اخبار و اطلاعات متفاوت است از این رو پس از
کسب اطلاعات با تمسک به نظارت اطلاعی می تواند زمینه را برای اعمال هرگونه
نظارت سازنده فراهم نماید. وجود کمیسیون اصل نود مبتنی بر اصل 90 قانون اساسی
محلی برای طرح شکایت افراد از دستگاههای اداری است و موجب می شود نمایندگان
با حساسیت از حق نظارتی خود استفاده کرده و با تذکر به دستگاهها و پیگیری امور ،
1. سید محمد، هاشمی ، پیشین ص 86
2. همان ص 158
سیمای پیشگیرانه کنوانسیون جهانی علیه فسادو قانون اساسی ایران......................................... 159
نسبت به رفع اشکالات موجود در سازمانها و تذکر نسبت به اعمال فساد آلود در بعد
. اجرایی، اثر مفید و سازنده ای داشته باشد 1
نظارتهای استصوابی مجلس بر قوه مجریه از عناوین مهم است گرچه این نظارت،
نظارت بر مقامات عالی اداری است و کمتر معنای نظارت بر دستگاههای اد اری را
می دهد اما نظارت استصوابی دقیقاً برای انسداد ابواب فساد می باشد و لاغیر. نمایندگان
بی کفایتی که در دوران سلسله های پادشاهی گذشته یا از روی نادانی و یا از روی
طمعکاری با سوء استفاده از موقعیت خود به جای حفظ منافع ملی با گرفتن هدایا و یا
امتیازاتی به نفع خود و خانواده شان پای توافق هایی را امضا کردند که فقط موجب
تضرر ایران و ایرانی بوده است. 2
همچنین ابزار تذکر، سوال و استیضاح بدون شک از باب نظارت بر عملکرد قوه
مجریه است تا هرگاه سوء استفاده از قدرت و کسب امتیازات غیرقانونی گزارش شد
نمایندگان قدرت برخورد سیاسی داشته باشند.
اما یکی از مهمترین نهادهای متولی پیشگیری از فساد به تصریح اصل 174 قانون
بر اساس حق »: اساسی سازمان بازرسی کل کشور می باشد. اصل 174 اشعار می دارد
نظارت قوه قضاییه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاههای
زیر نظر رییس قوه قضاییه تشکیل « سازمان بازرسی کل کشور » اداری، سازمانی به نام
«... می گردد
1. همان ص 163
2. طبق قانون اساسی ایران کلیه معاهدات و قراردادهای بین المللی، تغییر در خطوط مرزی، برقراری
حالت فوق العاده، صلح دعاوی مالی دولت، قرض و استقراض، استخدام کارشناسان خارجی، فروش
بناها و اموال دولتی و امتیازتشکیل شرکتها و موسسات به خارجیان ، باید از نظارت و تصویب مجلس
گذرانده شود.
160 .............................تحقیقات حقوقی آزاد، سال پنجم، شماره ی هجدهم، زمستان 1391
بنابراین نهادهای متولی برای پیشگیری یا مبارزه با فساد در کشور ایران وجود دارند
لکن بحث ناکارآمدی نظارتها بحث مستقل دیگری است که ریشه یابی آن کمک می کند
تا معلوم شود چرا علی رغم همه برنامه های ضد فساد باز هم این بیماری در ابعاد
مختلف گریبانگیر کشورهاست.
کنوانسیون جهانی علیه فساد در ماده 7 خود به کارگیری نیروهای لایق در بخش
های دولتی را به همراه برخی از اصول دیگر گام موثری در پیشگیری از فساد می داند .
...» : در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز بند اول از اصل سوم آنجا که می گوید
بدون تردید مبارزه با فساد استخدامی را هم در بر « مبارزه با کلیه مظاهر فساد و تباهی
ایجاد نظام اداری صحیح و حذف ...» : می گیرد. در بند دهم از همین اصل اشعار می دارد
نظام اداری یک کالبد است و روح آن نیروی انسانی شاغل در «... تشکیلات غیرضرور
آن می باشد. صحت نظام اداری وقتی حاصل می شود که نیروهای انسانی با سلامت
گزینش و به کار گمارده شوند و در هنگام گزینش کارایی، شایستگی و استعداد آنان
لحاظ شود. برای نیروهای انسانی آموزش های عمومی و تخصصی در نظر گرفته شود .
و از همه مهم تر اینکه نیروهای به کار گمارده شده مورد نظارت و ارزش یابی قرار
گرفته و هرگونه ارتقا و تشویق یا تنبیه آنان مطابق با صحت و واقع انجام شود.
قانون اساسی ایران به مسایل مالی و مفسده هایی که از این محل ناشی می شود
توجه داشته است. دخل و خرج سالانه دولت در سند بودجه پیش بینی می شود اما
تصویب بودجه سالانه کل کشور در صلاحیت مجلس شورا است لذا مجلس در مقام
حافظ منافع و مصالح عمومی مواد بودجه را جرح و تعدیل می کند و در تمام طول سال
از طریق دیوان محاسبات بر اجرای بودجه نظارت دارد تا اطمینان خاطر نسبت به
اجرای دقیق هزینه ها در محل خاص و پیش بینی شده آنها داشته باشد.
قانون اساسی ایران با تاکید بر حاکمیت ملت در اصل 56 ضمن اذعان حاکمیت
هم او (خداوند) انسان را حاکم بر سرنوشت اجتماعی » : مطلق خداوند مقرر می دارد
خویش ساخته است. هیچ کس نمی تواند این حق الهی را از انسان سلب کند یا در
سیمای پیشگیرانه کنوانسیون جهانی علیه فسادو قانون اساسی ایران......................................... 161
در این ارتباط در بند 8 اصل سوم دولت «. خدمت منافع فرد یا گروه خاص قرار دهد
جمهوری اسلامی در مفهوم وسیع آن موظف شده است همه امکانات خود را برای
مشارکت عامه مردم در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به کار
برد که نشان از اهمیت قایل شدن به آگاهی عمومی، و اتکا به اراده مردمی دارد. در بند
7 همان اصل، تامین آزادی های سیاسی - اجتماعی برای همه در حدود قانون از جمله
وظایف دیگر دولت است.
مشارکت به معنی به کار گرفتن منابع شخصی به منظور سهیم شدن در یک اقدام
جمعی است. مشارکت، عملی جمعی، آگاهانه و داوطلبانه است که دربردارنده دخالت
شهروندان در امور عمومی و در سطوح مختلف تصمیم گیری های اداری و سیاسی
است . مشارکت از انداختن رای به صندوق جهت انتخاب مقامات مختلف تا اظهار نظر
در باب نیازهای اجتماعی و همچنین دخالت مردم در کارکرد سازمانهایی است که
متولی خدمت رسانی در جامعه هستند.
سوگند یا مراسم تحلیف که در قانون اساسی برای آغاز تصدی پست ریاست
جمهوری، در پیشگاه نمایندگان مجلس ضروری دانسته شده و همچنین سوگند
نمایندگان مجلس در آغاز فعالیتشان که به ترتیب در اصول یکصدو بیست و یکم و
شصت و هفتم قانون اساسی درج شده یک تعهد معنوی به شمار می آید. سوگند با نام
پروردگار یکتا و به کتاب مقدس قران یاد می شود و بدیهی است که هر چه پایبندی
مقامات به سوگندشان زیادتر باشد مبارزه با مظاهر فساد بهتر امکان پذیر است. بنابراین
در این زمینه نکته قابل توجهی وجوددارد وآن هم اینکه میزان توسعه یک
کشورتنهامحصول سیاستهای اقتصادی مناسب نیست، بلکه حاصل پایبندی و
تعهدرهبران سیاسی، مقامات کشوری وشهروندان به قوانین، قواعدومقررات و
همینطوروفاداری عملی به اصول رفتارسیاسی و التزامات فردی – ملی نیزهست. بدون
تردیدشهروندان درکشورهایی، بیشترقانونگراهستندکه مقامات عمومی نه تنهاصاحب
162 .............................تحقیقات حقوقی آزاد، سال پنجم، شماره ی هجدهم، زمستان 1391
صلاحیت اند، بلکه بیطرف وغیرسودجو بوده وشفافیت، تعهد ومسئولیت پذیری بر
اعمال ایشان حاکم است؛ مقاماتی که نسبت به مبانی قانونی و شعارهای قانونمدار خود
متعهد هستند اما درجایی که مقامات فاسدند و به راحتی تعهدات ملی وارزشهای
قانونی را نقض می کنند. قانونگرایی درنظرشهروندان گزینه مناسبی نخواهدبود؛ چراکه
مطمئن هستند باارتش اواعمال خلاف قانون منافع بیشتری عایدشان میشود. 1 از این رو
بدون تردید تمهیداتی مانند سوگند در برابر قران مجید اگر چه ضمانت اجرای اداری و
قانونی برای آن مقدر نشده اما در کنار سایر ضمانت اجراهای مادی یک نوع تقید
معنوی برای مقامات در دوری از مظاهر فساد و حتی پیشگیری و مبارزه با آنهاست.
در بندهای 1و 2 و 3 و 5و 6 و 8 اصل چهل و سوم قانون اساسی از تامین نیازهای
اساسی، ایجاد شرایط و امکانات کار برای همه و تنظیم برنامه اقتصادی کشور و منع
انحصار و ربا و دیگر معاملات حرام و منع اسراف و تبذیر و ... مطرح گردیده که هر
یک از موارد فوق می توانند راه را بر وقوع مفاسد مالی ببندند. در جامعه ای که نیازهای
اساسی مردم نظیر مسکن، خوراک و پوشاک تامین شود، امکان بروز فسادهایی نظیر
اختلاس و رشوه و ... از بین می رود. در جامعه ای که دارای برنامه منظم اقتصادی باشد
اشخاص ضمن برآورده نمودن نیازهای مادی، اقدام به خودسازی معنوی نموده و خود
را از ورطه فساد دور می دارند. همچنین در جامعه ای که اضرار به غیر و احتکار و ربا
حرام شده باشد، بسیاری از مفاسد مالی محلی برای وقوع نمی یابند. 2
در اصل چهل و چهارم قانون اساسی مقرر گردیده مالکیت در سه بخش دولتی،
تعاونی و خصوصی به شرطی معتبر و مورد حمایت است که از محدوده قوانین اسلام
( تجاوز ننموده باشد. (ذاکرصالحی 156،1391
در اصل چهل و هفتم قانون اساسی نیز صرفاً مالکیت حاصل از طرق مشروع محترم
و مورد قبول شناخته شده است.
1. افوسو، پیشین ، ص 20
. 2. غلامرضا، ذاکرصالحی، پیشین، ص 156
سیمای پیشگیرانه کنوانسیون جهانی علیه فسادو قانون اساسی ایران......................................... 163
در اصل یکصدو پنجاه و سوم نیز انعقاد هرگونه قراردادی که منجر به سلطه
بیگانگان بر منابع طبیعی و اقتصادی و ... کشور شود ممنوع گردیده است .
در بند 5 اصل یکصد و پنجاه و ششم نیز پیشگیری از وقوع جرم به عنوان یکی از
وظایف قوه قضاییه ذکر گردیده است. بنابراین قوه قضاییه مکلف است در مواردی که
تشخیص دهد امکان وقوع جرائم و مفاسدی در آینده می رود باید از طریق راه های
قانونی از وقوع آن جلوگیری نماید.
طبق اصل یکصد و چهل و دو دارایی رهبر ، رئیس جمهور معاونان رئیس جمهور
وزیران و همسر و فرزندان قبل و بعد از خدمت توسط رییس قوه قضاییه رسیدگی
می گردد که بر خلاف حق افزایش نیافته باشد. این اصل بیانگر تاکید قانون اساسی بر
پیشگیری از وقوع جرم و فساد در سطوح عالی می باشد.
رسالت سنگین قوه قضاییه در امر تامین عدالت و محو اشکال فساد به همین میزان
محدود نمی شود بلکه انتظارات قانون اساسی نسبت به امر قضا فراتر رفته و برخوردی
آرمانی دارد و تحقق عدالت را از وظایف جدی قوه قضاییه قلمداد می کند. این امر به
شرطی است که قوانین قضایی اسلا می تدوین و به دست قضات عادل و شایسته
مشروط به شرایط فقه اسلامی ... به اجرا درآید. 1از این رو در کنوانسیون جهانی نیزبا در
نظر گرفتن استقلال قضایی و نقش مهم آن در مبارزه با فساد پیش بینی شده؛ اقداماتی
اتخاذ شود تا یکپارچگی تقویت شده و از فرصت های فساد در بین اعضای قوه قضاییه
ممانعت به عمل آید. 2
چنانچه گزینش و انتصاب قضات آگاه و در کنار ایشان مستخدمین اداری با استعداد
و شایسته و متخصص از محورهای مهم قانون اساسی است در متن کنوانسیون نیز به
. 1. سید محمد، هاشمی، پیشین . 1387 ،ص 71
2.بند 1 ماده 11 کنوانسیون.
164 .............................تحقیقات حقوقی آزاد، سال پنجم، شماره ی هجدهم، زمستان 1391
ویژه در ماده 7 و سایر بندهای ذیل این ماده هم به موضوع شایسته سالاری برای به
کارگیری نیرو و تشکیل نظام اداری کارآمد اشاره شده است.
از طرف دیگر نقش رسانه آزاد در امر پیشگیری یا مقابله با فساد در خور توجه
است. زیرا آگاهی عمومی نسبت به فساد و خطرات متعدد آن بر زندگی سیاسی،
اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جامعه و ایجاد درک عمو می برای مبارزه با فساد از
کوچک ترین تا بزرگ ترین نوع آن وظیفه خطیری است که قبل از هر چیز بر عهده
رسانه های جمعی است.
سایر منابع حقوق داخلی در پیشگیری از فساد
فرمان هشت ماده ای مقام معظم رهبری درخصوص تشکیل ستاد مبارزه با مفاسد و
1380 به لحاظ حقوقی در گروه منابع حقوقی /2/ تهیه طرح مبارزه با فساد مورخ 10
قرار نمی گیرد اما به لحاظ اهمیت آن در تدوین اقدامات پیشگیرانه قابل اعتناست.
فرمان صادره ازسوی مقام رهبری با نظر به اینکه افکارعمومی وشهروندان با عنایت
به فراموشی برخی آرمان های انقلابی و مشاهده ظهور و گسترش فساد اداری ازاین
وضعیت به انحای مختلف ابرازنارضایتی ونگرانی می نمودند ؛ درجهت مبارزه
بافسادوقطع ریشه فساددرنظام اداری واقتصادی کشورصادرگردید. مهمترین نکات این
فرمان عبارت است از :
اصول مهم این فرمان به شرح زیر است :
1 - با آغاز مبارزه ى جدى با فساد اقتصادى و مالى، یقیناً زمزمه ها و ب ه تدریج
فریادهای مخالفت با آن بلند خواهد شداما هر گونه تسامح در مبارزه با فساد، به نوعى
همدستى با فاسدان و مفسدان است.
2 - اعتماد عمومى به دستگاههاى دولتى و قضا یى در گرو آن است که این
دستگاهها در برخورد با مجرم و متخلف قاطعیت و عدم تزلزل خود را نشان دهند.
سیمای پیشگیرانه کنوانسیون جهانی علیه فسادو قانون اساسی ایران......................................... 165
3 - مبارزه با فساد موجب امنیت فضاى اقتصادى و اطمینان کسانى است که
مى خواهند فعالیت سالم اقتصادى داشته باشند. تولید کنندگان این کشور، خود نخستین
قربانیان فساد مالى و اقتصاد ناسالم اند.
4 - کار مبارزه با فساد را چه در دولت و چه در قوه ى قضاییه به افراد مطمئن و
برخوردار از سلامت و امانت بسپارید. دستى که میخواهد با ناپاکى دربیفتد باید خود
پاک باشد، و کسانى که میخواهند در راه اصلاح عمل کنند باید خود برخوردار از
صلاح باشند.
5 - بخشهاى مختلف نظارتى در سه قوه از قبیل سازمان بازرسى کل کشور، دیوان
محاسبات و وزارت اطلاعات باید با همکارى صمیمانه، نقاط دچار آسیب در گردش
مالى و اقتصادى کشور را به درستى شناسایى کنند و محاکم قضا یى و نیز مسئولان
آسیب زدایى در هر مورد را یارى رسانند.
6 - وزارت اطلاعات موظف است در چهارچوب وظائف قانونى خود، نقاط
آسیب پذیر در فعالیتهاى اقتصادى دولتىِ کلان مانند: معاملات و قراردادهاى خارجى، و
سرمایه گذاریهاى بزرگ، طرح هاى ملّى، و نیز مراکز مهم تصمیم گیرى اقتصادى و پولى
کشور را پوشش اطلاعاتى دهد و به دولت و دستگاه قضایى در تحقق سلامت اقتصادى
یارى رساند و به طور منظم به رییس جمهور گزارش دهد.
7 - در امر مبارزه با فساد نباید هیچ تبعیضى دیده شود . با فساد در هر جا و
هرمسند باید برخورد یکسان صورت گیرد.
8 – به جاى پرداختن به ریشه ها و ام الفسادها به سراغ ضعفا و خطاهاى کوچک
نروند و نقاط اصلى را رها نکنند. هرگونه اطلاع رسانى به افکار عمومى که البته در
جاى خود لازم است، باید به دور از اظهارات نسنجیده و تبلیغات گونه بوده و حفظ
آرامش و اطمینان افکار عمومى را در نظر داشته باشد.
166 .............................تحقیقات حقوقی آزاد، سال پنجم، شماره ی هجدهم، زمستان 1391
نکته قابل تامل دیگر این است که همه نهادها را موظف به پیشگیری از فساد دانسته
اند اما از جهت شفاف سازی در مطالبه و پیگیری نهادهایی را از هر سه قوه برای این
مهم معرفی نموده اند. برخی از ملزومات در فرمان 8 ماده ای مقام معظم رهبری به
وضوح آمده است، ایشان در ماده پنجم برای سازمان بازرسی کل کشور و دیوان
محاسبات و وزارت اطلاعات، استراتژی همکاری پیشنهاد کرده است. سپس با فرمان
مشترکی، ذهن ها را متوجه نقاط آسیب پذیر در گردش مالی و اقتصادی کشور کرده تا
نقاط کور را به درستی شناسایی کنند و در اختیار محاکم قضا یی قرار دهند . در این
فرمان، تکلیف قوای سه گانه به نحوی شفاف بیان شده است به طوری که هم به
فعالیت جمعی دعوت شدهاند و هم مسئولیت و حوزه عمل هر یک به تفکیک بیان شده
است. این فرمان چند لایه دارد که تشکیل ستاد و تهیه طرح مبارزه با فساد اقتصادی
الگوی مبارزه علمی، مراقبت از سلامت نظام اسلامی از جهت اقتصادی، فعالیت سالم
اقتصادی برای ایجاد اشتغال بر پایه صحت و سلامت ارتباطات حکومتی، پرهیز از
امتیاز طلبی و انحصارطلبی و احیای سرمایه گذاری، اقدامات قوای سه گانه در نظارت
سازمان یافته به منظور جلوگیری از بروز و رشد فساد مالی در دستگاه ها برخی از این
لایه ها می باشد.
در جهت اجرای اصول پیش گفته قانون اساسی و منویات فرمان هشت گانه،
مجلس شورای اسلامی مبادرت به تصویب قانون ارتقای سلامت اداری نموده است. این
1390 در 35 ماده، به طور آزمایشی و برای مدت سه سال جهت /8/ قانون در تاریخ 7
اجرا به قوه مجریه ابلاغ شد. به نظر می رسد تدوین کنندگان این قانون در هنگام تنظیم
، آن به متن معاهده مریدا نظر داشتند و بسیاری از مفاد آن از قبیل حمایت از شهود 1
جرم انگاری برای موسسات خصوصی در صورت تحصیل مال نامشروع 2، اطلاع
1. نگاه کنید به ماده 22 قانون ارتقای سلامت نظام اداری
٢. نگاه کنید به ماده 22 قانون ارتقای سلامت نظام اداری
سیمای پیشگیرانه کنوانسیون جهانی علیه فسادو قانون اساسی ایران......................................... 167
رسانی 1 و غیره را در این قانون پیش بینی کرده اند قانون ارتقای سلامت در بعد
پیشگیری نیز قابل اعتناست؛ و دولت را موظف نموده با همکاری سایر قوا به منظور
فرهنگ سازی و ارتقاء سلامت نظام اداری براساس منابع اسلامی و متناسب با توسعه
منشور اخلاق » علوم و تجربیات روز دنیا ظرف شش ماه پس از تصویب این قانون
را تدوین نماید.همچنین کلیه دستگاههای مشمول این قانون « حرفه ای کارگزاران نظام
منشور اخلاق حرفه ای » مکلفند براساس وظایف و مأموریتهای خود در چهارچوب
رفتار حرفه ای و اخلاقی مقامات قانون مدیریت خدمات » به تدوین « کارگزاران نظام
خود اقدام نمایند. « کشوری و سایر مدیران و کارکنان
نتیجه گیری
درک تدریجی حوزه مشکلات مربوط به فساد و وخامت این مشکلات منجر به
تکامل اقدامات بین المللی متعدد شد اما در مسیر این تکامل کنوانسیون مریدا یک
جهش چشمگیر محسوب می شود زیرا از قالب ملاحظات کلی و صرف اعلام مواضع
خارج شده و به سوی استفاده از اصول و ابزار های عملی و سپس توسعه تعهدات
حقوقی الزام آور و نهایتاً همکاری دولت ها در تحقیق و تعقیب قضایای فساد حرکت
نموده است.
این تکامل در اثر علاقه نمایندگان دولت ها در ارتباط با مبارزه با فساد است و به
این نتیجه نایل شدند که سند مربوط به فساد باید از هر نظر جامع باشد به نحوی که از
یک طرف بتواند پیامدهای بسیار متعدد فساد را تا حد امکان معرفی کند و از طرف
دیگر تدابیر متعددی را برای پیشگیری و مبارزه با فساد شامل باشد. زیراپیشگیری یکی
ازارکان این کنوانسیون است و هدف از آن تامین چارچوبی نظارتی برای کاهش
احتمالی روش های فاسد است. این کنوانسیون خواهان تدوین سیاست های پیشگیرانه
1. نگاه کنید به ماده 7 قانون ارتقای سلامت نظام اداری
168 .............................تحقیقات حقوقی آزاد، سال پنجم، شماره ی هجدهم، زمستان 1391
جامع برای تضمین حکومت مطلوب، پاسخگویی و شفافیت است . کنوانسیون
معتقداست که برای نظارت و ایجاد هماهنگی در اجرای سیاست های ضد فساد، تدوین
مقررات رفتاری برای مقامات عمومی، ترویج و حمایت از شفافیت و پاسخگویی و
افزایش آگاهی از تاثیر منفی فساد، باید نهادهای مستقل ضد فساد ایجاد شوند . این
کنوانسیون همچنین شامل مفادی درباره جرم به حساب آوردن فساد است که همگرایی
در اولویت ها و اقدام ملی را تسهیل و در عین حال همکاری بین المللی را در این زمینه
تقویت می کند.
با عنایت به جایگاه محوری جمهوری اسلامی ایران در میان کشورهای در حال
توسعه و اهمیتی که جمهوری اسلامی ایران برای مبارزه با فساد قایل است و نیز با توجه
به نقش هیأت نمایندگی جمهوری اسلامی ایران در جریان مذاکرات مربوط به تدوین
پیش نویس کنوانسیون مذکور و اینکه با توجه به الحاق ایران از جهت نزاکت بین
المللی انتظار می رود به مفاد این سند جهانی در نظر و عمل پایبند باشیم. لذا با نظر به
اینکه اصول قانون اساسی کشور ما نیز اشاراتی به موضوع مهار فساد و اهمیت برقراری
حکومت سالم دارد؛ ضرورت دارد با توجه به اصول مزبور که در زمینه های مختلف
قانونی هم انعکاس دارند برای عملی شدن این راهکارها ، از طریق مطالعاتی از این
دست، اصول قانونی را شناخته آنگاه قانون را بر تمامی شئونات جامعه حاکم سازیم.
متاسفانه تاثیر عوامل گوناگون در شکل گیری فساد به آن ماهیت پیچیده ای داده که
در نتیجه آن بسیاری از برنامه های طراحی شده برای مقابله با فساد اعم از پیشگیری یا
مبارزه به شکست می انجامد. این وضعیت نشانگر آن است که برای حذف و کاهش
فساد باید قدمهای اول را محکم و اصولی برداشته و از طریق پژوهش و مطالعات
تطبیقی به ویژه در زمینه قانون اساسی داخلی و مفاد کنوانسیون های بین المللی، برنامه
ریزی عملیاتی و هماهنگی را برای تاثیر گذاری نتیجه بخش بر همه اشکال فساد
طراحی، پیگیری و اجرا نماییم و ضمن اجرای آن از طریق کنترل و نظارت موثر،
اصول برقراری یک حکومت خوب را پیگیری نماییم.
سیمای پیشگیرانه کنوانسیون جهانی علیه فسادو قانون اساسی ایران......................................... 169
